PODER DE POLÍCIA DAS GUARDAS MUNICIPAIS:

M O N O G R A F I A

PODER DE POLÍCIA DAS GUARDAS MUNICIPAIS:

AUTOR: GLAUTON ROGIS SILVA NUNES

Monografia apresentada ao Curso de Direito do Centro Universitário Christus – Unichristus como requisito parcial necessário à obtenção do grau de bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Jânio Pereira da Cunha

RESUMO

O trabalho apresenta como objeto a fisionomia das Guardas Municipais no cenário da segurança pública no Brasil, notadamente, sobre seu poder de polícia. Objetiva-se delinear o disciplinamento constitucional e infraconstitucional da instituição a fim de evitar qualquer imprecisão no tocante à atividade realizada pela instituição de segurança local. Parte-se do pressuposto que o Município, assim como os demais entes federativos, União, DF e Estados, têm responsabilidade para executar as políticas públicas voltadas para o setor. A análise lastreou-se, do ponto de vista metodológico, pela pesquisa bibliográfica, mediante estudo de literatura especializada, pela pesquisa teórica e qualitativa, bem como se utilizou do método sistemático. O resultado a que se chegou foi o de que as Guardas Municipais são órgãos de segurança pública, detentoras do poder de polícia preventivo de segurança e não ostensivo, de tal sorte que exercem o policiamento preventivo local, visando à proteção dos bens, serviços e instalações do Município, conforme o art. 144, §8º da Constituição Federal de 1988. Por outro lado, as Guardas Municipais são incompetentes, por não ser assunto de interesse local, para exercer o policiamento ostensivo, pois este é de competência da Polícia Militar dos Estados. Não há, porém, vedação constitucional para o policiamento preventivo. Assim, a segurança pública é de interesse local, de modo que as Guardas Municipais podem ser consideradas polícias municipais competentes para o policiamento preventivo. Conclui-se, portanto, pelo reconhecimento da responsabilidade do Município na segurança pública por intermédio das suas Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, abrangidos no rol de proteção os servidores públicos municipais e os munícipes que se utilizam dos espaços públicos municipais.

Palavras-chave: Segurança Pública. Responsabilidade dos Municípios. Guardas Municipais. Poder de Polícia. Polícia Municipal.

CURSO DE DIREITO

GLAUTON ROGIS SILVA NUNES

PODER DE POLÍCIA DAS GUARDAS MUNICIPAIS

Fortaleza

2016

GLAUTON ROGIS SILVA NUNES

PODER DE POLÍCIA DAS GUARDAS MUNICIPAIS

Monografia apresentada ao Curso de Direito do Centro Universitário Christus – Unichristus como requisito parcial necessário à obtenção do grau de bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Jânio Pereira da Cunha

Fortaleza

2016

Dedico este trabalho primeiramente a Deus, porque sem Ele não teria sido agraciado com dom da vida. Aos meus familiares e amigos, a quem me socorre nas dificuldades. Por fim, dedico a todos os incansáveis servidores da segurança pública, notadamente aos integrantes das Guardas Municipais dos diversos Municípios do Brasil.

AGRADECIMENTOS

Agradeço ao meu Senhor e salvador Jesus Cristo, pela oportunidade que me concedeu para conhecer os mistérios da sabedoria e do seu amor, virtudes que busco incansavelmente aperfeiçoá-las no meu ser a fim de que possa servir aos meus irmãos.

À minha esposa, Liliana Maria, seu amor e dedicação foram fundamentais, sem os quais não teria conseguido. Ao tempo perdido de convívio, aos prejuízos causados e à paciência dispensada para suportar minhas angústias e dificuldades. Nas horas mais difíceis era a quem estava por perto, sua abnegação foi imensa, muito obrigado!

Agradeço ao meu filho, José Arthur, que enche meus dias de brilho e encanto. Apesar de tão novo, é o meu mentor diário, pois o aprendizado que tenho com o seu convívio é inexplicável, tu és a razão do meu viver!

Agradeço ao meu pai e à minha mãe, pois sem o seu hercúleo esforço não teria chegado até aqui. Pelas palavras de incentivo, pela luta empreendida para me deixar estudar ao invés de trabalhar. Por todo o amor e carinho dispensados que me fizeram ser uma pessoa do bem e feliz. Agradeço pela compreensão, pelo tempo em que não pude estar presente. Obrigado por serem essas pessoas humildes, batalhadoras, que não se curvaram às injustiças desse mundo, ao contrário, enfrentaram com altivez e coragem, tenham certeza que a sua história muito me ensina.

Meus irmãos, Francisco Glauber, Robério Max e Jairo Henrique, sou-lhes grato pela oportunidade de convivência, aprendo muito com todos vocês. Obrigado pela confiança, pelo apoio e pelo amor. Peço desculpas pela ausência, mas sabem que me dedico também por, e para vocês.

Aos meus amigos próximos e remotos, agradeço pelas palavras de incentivo, confiança e credibilidade, sem dúvidas foram combustíveis para enfrentar as longas horas de estudo que, por muitas vezes, adentraram a madrugada e foram até nascer o sol.

Agradeço aos meus amigos de trabalho, Pedro Gilson, Renan Monteiro, Glauco Webster, Edson Lima e João Paulo, que, com compreensão e incentivo me ajudaram a concluir a empreitada acadêmica.

Agradeço aos meus amigos de faculdade que tanto me ajudaram a ser um estudante mais atuante, crítico e dedicado. Aos momentos de muito aprendizado e descontração, às horas de discussões e debates, às trocas de experiências, ao dias difíceis, mas gratificantes, às palavras de motivação.

Agradeço a todos os meus professores que com dedicação e profissionalismo me transmitiram muito mais do que conhecimento. À professora Lígia Maria Mello de Casimiro, por ter me dado o privilégio de compor a minha banca de monografia e por ter sido a professora qualificadora do trabalho. À professora Fayga Bedê que, com um toque de sabedoria e sensibilidade, me fez despertar para o emprego do saber jurídico como instrumento a favor das virtudes eternas e não das futilidades egoístas do presente. Pelo aceite gentil de composição da banca de monografia.

Agradeço ao meu caro professor orientador Jânio Pereira, por aceitar de pronto o convite de me orientar na elaboração desse trabalho. Ao incentivo, compromisso, dedicação e exemplo. Sua luta por um mundo mais democrático e justo faz parte, também, do meu propósito de estudar direito, e encontro na sua militância, esperança para seguir por esse caminho que nem sempre é reconhecido, mas é o que faz a diferença na vida de muitos que não tem voz e vez.

“Vulgar é o ler, raro o refletir. O saber não está na ciência alheia, que se absorve, mas, principalmente, nas ideias próprias, que se geram dos conhecimentos absorvidos, mediante a transmutação, por que passam, no espírito que os assimila. Um sabedor não é armário de sabedoria armazenada, mas transformador reflexivo de aquisições digeridas. Já se vê quanto vai do saber aparente ao saber real. O saber de aparência crê e ostenta saber tudo. O saber de realidade, quanto mais real, mais desconfia, assim do que vai aprendendo, como do que elabora”. Oração aos Moços. Rui Barbosa.

RESUMO

Palavras-chave: Segurança Pública. Responsabilidade dos Municípios. Guardas Municipais. Poder de Polícia. Polícia Municipal.

ABSTRACT

The work has as object the physiognomy of the Municipal Guards in the public security scenario in Brazil, notably on its police power. Aims to outline the constitutional and infra-constitutional discipline of the institution in order to avoid any uncertainty regarding the activity carried out by the local security institution. This is on the assumption that the City, as well as other federal entities, Union, DF and States have responsibility for implementing public policies for the sector. The analysis is lastreou from a methodological point of view, the literature through the literature study, the theoretical and qualitative research, and we used the systematic method. The result arrived at was that the Municipal Guards are public security organs, holding the preventive police power security and not ostentatious, in such a way that exert local preventive policing aimed at protection of goods, services and facilities municipality, as the art. 144, § 8 of the 1988 Federal Constitution On the other hand, the Municipal Guards are incompetent, not be subject of local interest, to exercise the ostensible policing, as this is the responsibility of the Military Police of the States, however, there is no seal constitutional for preventive policing, so public safety is of local interest, so that the municipal Guards can be considered competent municipal police for preventive policing. It follows, therefore, the recognition of the Municipality of responsibility in public security through its municipal guards to protect their property, services and facilities, covered in protective role municipal civil servants and citizens who use public spaces municipal.

Keywords: Public Security. Responsibility of Municipalities. Municipal guards. Police Power. Municipal police.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................... 11

2 GUARDAS MUNICIPAIS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.......................14

2.1 Breve histórico....................................................................................................................14

2.1.1 Origem do Serviço de Segurança Pública no Brasil.......................................................14

2.1.2 Guardas Municipais no texto constitucional de 1988.....................................................19

2.2 Natureza jurídico-constitucional das Guardas Municipais.................................................20

2.2.1 Conceito de Segurança Pública.......................................................................................21

2.2.2 Segurança Pública como Direito Fundamental...............................................................26

2.3 Competências constitucionais.............................................................................................33

2.3.1Competências constitucionais das Guardas Municipais..................................................36

2.3.2 Acepção de bens contida no art. 144, §8º da CRFB/88..................................................36

2.3.3 Serviços públicos municipais...........................................................................................39

2.3.4 Instalações.......................................................................................................................42

3 LEI FEDERAL 13.022 DE 08 DE AGOSTO DE 2014 – ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS.....................................................................................................43

3.1 Principais aspectos..............................................................................................................43

3.2 Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.156...................................................................45

3.3 Principais aspectos do texto legal.......................................................................................47

3.3.1 Instituição de caráter civil...............................................................................................48

3.3.2 Instituição uniformizada e armada..................................................................................50

3.3.3 Princípios mínimos de atuação das Guardas Municipais...............................................53

3.3.4 Competências gerais e específicas...................................................................................54

3.4 Guardas Municiais na fiscalização do trânsito....................................................................60

4 PODER DE POLÍCIA DAS GUARDAS MUNICIPAIS..................................................62

4.1 Funções Administrativas.....................................................................................................62

4.2 Origem do termo ................................................................................................................65

4.3 Conceito .............................................................................................................................66

4.4 Características.....................................................................................................................69

4.5 Limites................................................................................................................................70

4.6 Polícia Administrativa e Polícia Judiciária.........................................................................72

4.7 Polícia de Segurança Pública..............................................................................................73

4.8 Ramos da Polícia Administrativa........................................................................................75

4.9 Polícia de Segurança Pública..............................................................................................76

4.9.1 Polícia Ostensiva x Polícia Preventiva............................................................................82

4.10 A questão da polícia municipal.........................................................................................88

4.11 Controle dos atos praticados pelos guardas municipais....................................................91

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS..............................................................................................94

REFERÊNCIAS .....................................................................................................................97

APÊNDICE............................................................................................................................100

APÊNDICE A........................................................................................................................101

APÊNDICE B........................................................................................................................102

APÊNDICE C........................................................................................................................103

APÊNDICE D........................................................................................................................109

1 INTRODUÇÃO

O modelo da segurança pública no Brasil, após o advento da Constituição Federal de 1988, ainda não se coaduna com os valores estatuídos pela nova ordem social. O Estado tem o dever de promover o direito social à segurança de forma eficiente. Isso significa o abandono às ações policias que não se coadunam com os novos ares democráticos de respeito aos direitos humanos.

Nesse contexto, a Constituição traz uma repartição de competência nessa área entre todos os entes federativos, inovando ao incluir os Municípios na responsabilidade da segurança pública no âmbito local. Dispõe o art. 144, §8º da CFB/88 que as Guardas Municipais são competentes para realizar a proteção dos bens, serviços e instalações do Município.

Há uma discussão que já se estende por muito tempo no país, qual seja a de saber se as Guardas Municipais detém poder de polícia e como esse poder se manifesta. Procura-se um clareamento sobre as atividades da instituição que vêm ganhando protagonismo no combate à criminalidade, recebendo elogios e críticas. A principal crítica parte das Polícias Militares que advogam a tese de que suas competências têm sido invadidas.

O enfoque dado ao trabalho está no sentido de delineamento do poder de polícia das Guardas Municipais; em saber se suas ações fogem ou não do comando constitucional; se invadem ou não competências de outras instituições policiais; de saber se são efetivamente órgãos policiais.

A importância do tema está justamente no fato de que essas instituições têm assumido um protagonismo em muitos Municípios no combate à criminalidade, mas que nem sempre atuam dentro dos parâmetros de sua competência. Ao revés, muitas acabam por se espelhar nos procedimentos das Polícias Militares. Assim, não há um claro entendimento de quais são as funções dessa instituição, o que gera insegurança não apenas para os seus agentes públicos, mas para toda a sociedade.

Assim, o presente trabalho ajudará a jogar luzes sobre a problemática, o que trará benefícios para as instituições e para a sociedade, pois, na ponta, quem se depara com as ações das Guardas Municipais são os munícipes, que precisam ser esclarecidos sobre as atividades desenvolvidas pelos órgãos públicos, notadamente aqueles que interferem nos direitos e liberdade dos indivíduos.

O objetivo é esclarecer a importância da participação dos Municípios na garantia e promoção do direito fundamental à segurança. Especificamente, demonstrar que as Guardas Municipais detêm poder de polícia para cumprir sua missão constitucional de proteção dos bens, serviços e instalações municipais, bem como dos servidores públicos e dos munícipes. Que as suas atividades não invadem competência de outros órgãos de natureza policial, notadamente das Polícias Militares, contrariamente, seu trabalho é de complementaridade e não de conflituosidade.

A pesquisa foi desenvolvida se valendo do método dedutivo, por meio da técnica de pesquisa bibliográfica, no qual se buscou estudar o entendimento de doutrinadores que se debruçaram sobre o tema, dispostos em livros, artigos, jornais, teses, monografias etc.

No segundo capítulo se buscou dar um delineamento constitucional da natureza jurídica e da competência da instituição. Foram trabalhados os conceitos de bens, serviços e instalações a fim de apreender o alcance de sentido dado pelo constituinte de 1988. O enquadramento topográfico do dispositivo constitucional que cria as Guardas Municipais foi discutido, sendo, os conceitos de segurança pública, ordem pública e manutenção da ordem, fundamentais à compreensão do assunto.

Já no terceiro capítulo se buscou analisar qual o enquadramento infraconstitucional dado à instituição. O exame de dispositivos da Lei nº 13.022/2014 se mostrou necessário a fim de que se saiba como as Guardas Municipais devem se apresentar no contexto da segurança pública. Alguns procedimentos operacionais foram discutidos para que se compreendesse o campo de atuação e os limites impostos aos agentes públicos municipais.

Tratou-se da competência de atuação no trânsito, conferido à instituição por dispositivos legais e por recente decisão da Suprema Corte do país e, dos questionamentos sobre a lei levantados pela ADI nº 5.156, que está sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes e que, ainda, não tem data para seu julgamento.

No quarto capítulo e mais importante, a problemática central do trabalho foi desenvolvida, qual seja a questão do poder de polícia. Foram abordados os conceitos de poder de polícia, suas características e classificações. Buscou-se discutir se as Guardas Municipais possuem poder de polícia e, dentro das suas subespécies, em qual delas se enquadra. Tratou-se de fazer uma análise sobre polícia ostensiva e polícia preventiva, a fim de saber suas diferenciações, bem como os conceitos de policiamento ostensivo e policiamento preventivo.

Por fim, a questão da polícia municipal. Discutir-se-á sobre a existência ou não desse tipo de polícia e, caso exista, se as Guardas Municipais são de fato a verdadeira polícia municipal. Para alguns autores, órgãos policiais são, apenas, a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal[1], Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar, todos previstos nos incisos do art. 144 da CFB/88.

[1] Até hoje a única instituição que não foi efetivamente criada pela União, apesar da sua previsão no texto constitucional.

2 DISCIPLINAMENTO CONSTITUCIONAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS

O presente capítulo objetiva estudar os aspectos constitucionais das Guardas Municipais. Para tanto, se fará um breve histórico a fim de entender o surgimento do serviço público de segurança e o enquadramento histórico da instituição nesse contexto. No tópico da natureza jurídico-constituicional, o conceito de segurança pública e o seu disciplinamento constitucional serão abordados. Já no tópico da competência constitucional, a acepção de bens, bem como de serviços públicos e instalações precisam ser discutidos para que se chegue a uma real apreensão do papel das Guardas Municipais trazidos pela Constituição Federal de 1988.

2.1 Breve Histórico

Para se compreender o atual cenário de atuação das Guardas Municipais é necessária uma breve análise histórica da segurança pública no Brasil, vale dizer, qual sua origem, para que foram criadas, quais as instituições criadas com esse desiderato.

É nesse contexto que se busca verificar as origens históricas das atuais Guardas Municipais para então identificar a real missão dessas instituições no atual cenário constitucional. Ressalta-se que o retrospecto histórico que se propõe é muito superficial, de modo que se objetiva apenas pontuar os marcos temporais, sem muito aprofundamento.

2.1.1 Origem do serviço de segurança pública no Brasil

Tem-se como marco histórico para estudo da origem do serviço público de segurança pública, o descobrimento do Brasil, afinal, somente após a chegada dos portugueses em terras brasileiras é que nasce a estrutura administrativa do Estado brasileiro, tendo como base o poder absolutista lusitano[1].

O início da dominação portuguesa sobre as terras brasileira se deu quando Dom João III, rei de Portugal, estabelece o sistema de capitanias hereditárias, objetivando o controle, organização, domínio e a exploração territorial. O sistema era comandado pelo governador-geral do Brasil que era o responsável pela administração do governo nesse país. As terras eram doadas pelo então governador-geral a particulares, geralmente, nobres e capitães expedicionários portugueses, para que usufruíssem, porém não tinham permissão para aliená-las. Os donatários eram obrigados a respeitar a carta de doação e a carta foral. Esta era o documento que conferia os direitos e deveres a serem cumpridos pelos donatários naquela faixa de terra objeto da doação. Aquela conferia a posse da capitania[2].

Com a autorização de usufruto das terras doadas, os donatários detinham poderes para criar municípios, atribuir regras de direito municipal, cobrar impostos, exercer a jurisdição local, bem como criar forças de segurança pública visando à proteção urbana da propriedade no âmbito local. Ocorre que devido às hostilidades encontradas pelos portugueses, o sistema foi extinto e as capitanias passaram a ser províncias que tinham sua administração exercida por um governador-geral das províncias[3].

Nesse período, a responsabilidade pela segurança e pela manutenção da ordem era dos donatários, pois as forças militares, na época, eram grupos de soldados portugueses[4]. Somente após a instalação do governo português no Brasil, especificamente, na cidade do Rio de Janeiro, que a organização administrativa do país sofreu uma reorganização. Nesse período que nasceu a primeira força militar de segurança e defesa nacional que tinha como objetivo a proteção das fronteiras e impedir invasões estrangeiras[5]. Em 1810 foi criada a Academia Real Militar, instituição embrionária do Exército Brasileiro[6].

Aulus Eduardo afirma que há uma cisão doutrinária no que tange ao marco histórico de nascimento das forças policiais no Brasil[7]. Para alguns as instituições policiais nascem ainda no séc. XVI, “a partir da nomeação do Governador-Geral da Província de São Vicente, Martim Afonso de Souza” [8]. Já para outros, tendo em vista o modelo adotado ser idêntico ao português, um modelo medieval cujas atividades não eram policiais efetivamente, essas instituições nasceriam então com a chegada da Família Real Portuguesa ao Brasil no séc. XVIII[9].

Já no período imperial, após algum tempo da chegada da Família Real, foi criada a Intendência-Geral de Polícia, comandada por um intendente-geral. Nas suas atividades, encontravam-se competências de Polícia Judiciária e de Polícia Militar. Foi criada então a Divisão da Guarda Real de Polícia, pois se viu necessário a divisão de administração e de operacionalização policial, com a missão de promover a manutenção e garantia da ordem pública e a aplicação das ordens do intendente-geral[10].

Apesar de a Intendência-Geral de Polícia ser criada nos moldes do modelo europeu da época, o fato é que sua atuação não logrou sucesso na manutenção da ordem nos municípios do Estado imperial brasileiro. Por isso, a Intendência-Geral de Polícia foi extinta, dando lugar ao Corpo de Guardas Municipais Permanentes que passou em 1866 a ser denominado Corpo Militar de Polícia da Corte, recebendo o nome de Polícia Militar em 1920[11].

Com o advento do período republicano, a partir de 1889, instalou-se uma nova ordem política no país. Com o fim da escravidão e a instauração de um federalismo altamente descentralizado, bem como o crescimento das cidades, houve a necessidade de maior controle social[12], de modo que o aparato coercitivo estatal novamente ganha relevo.

Na Era Vargas (1930 a 1945), o papel da polícia estava na construção e manutenção do regime arbitrário. Nesse período o mundo estava dividido, por uma guerra ideológica. O medo do avanço comunista crescia, assim, o controle de grupos sociais “dissidentes”, vistos como inimigos do Estado, tais como comunistas, judeus, entre outros, se intensificou, pois deveriam ser vigiados e controlados, juntamente como as classes podres que para a sociedade eram perigosas[13].

Nesse contexto, muitas transformações ocorreram nas forças policiais. Na Polícia Civil houve a exoneração de delegados para a inclusão de pessoas de confiança do regime (Decreto nº 24.531/1934). A repressão política empreendida por Vargas criou uma “polícia política”. Nasce a legislação penal sobre crimes políticos e o Tribunal de Segurança Nacional subordinado ao Presidente da República[14].

Foi um período de grande centralização das atividades policiais. Nesse contexto, o Exército Brasileiro passa a ter um papel central no controle de instituições policiais estaduais, já que o fornecimento de equipamentos às policiais só ocorriam por intermédio do Exército. O sucateamento das Polícias Militares foi inevitável[15].

Em 1964, os militares dão um golpe e instalam o Regime Militar (1964-1985), período de forte repressão política e de total fortalecimento das Forças Armadas. Novamente as instituições policiais passam a ter um papel central, visto que foram fundamentais para a instalação e manutenção do regime de exceção nos Estados, passando a ser controladas pelo governo central. A Polícia Militar atua como força auxiliar do Exército. As Guardas Civis até então existentes foram incorporadas às Polícias Militares, pois o regime necessitava de grupos de segurança fiéis, estruturados na hierarquia e disciplina militares, destinados ao patrulhamento e fiscalização de todo o território nacional[16].

O Decreto-Lei nº 667/69, decorrente das prerrogativas conferidas ao Presidente da República pelo AI-5 de 1968, reestrutura as Polícias Militares e o Corpo de Bombeiro Militar estaduais. Um verdadeiro instrumento de controle do regime militar nessas instituições. Outros decretos foram publicados a fim de que o controle fosse geral. Nesse sentido assevera Aulus Eduardo Teixeira de Souza o seguinte:

Destarte, a absorção das Guardas Civis ou forças de segurança, pelas Polícias Militares estaduais, mostrou-se de relevante eficácia para tais intentos, como foi o caso da Força Pública no Estado de São Paulo (Decreto-Lei estadual 217/1970), da Guarda Civil do Rio Grande do Sul absorvida pela Brigada Militar, ou a Guarda Civil do Paraná, extinta em 1970 pelo Decreto-Lei estadual 20.621/1970 e incorporada à Polícia Civil daquele estado. [17]

Em 1969, o então Presidente do Brasil, Gel. de Exército Emílio Garrastazu Médici, decreta a total e efetiva fusão entre as Guardas Civis atuantes na época e as Polícias Militares estaduais. Estabelecia o art. 2º do Decreto-Lei nº 1.072 de 1969 o seguinte:

Dentro do prazo de cento e oitenta (180) dias, a contar da publicação deste decreto-lei, poderão ser aproveitados, no quadro de oficiais das Polícias Militares, os integrantes dos quadros de Guardas-Civis que tenham nível equivalente a oficial e satisfaçam, em estágio de adaptação a que deverão submeter-se, os requisitos que para isso se estabelecerem. [18]

Dessa forma, as Guardas Civis foram extintas e incorporadas aos quadros das Polícias estaduais a fim de que o regime implementassem seu desiderato de controle social. Assim, foi que as atividades de policiamento de garantia e manutenção da ordem pública passaram a ser exclusivas das Polícias Militares no âmbito estadual e municipal.

2.1.2 Guardas Municipais no texto constitucional de 1988

Como se vê, a atuação de órgãos policiais municipais na segurança pública já vem de muito tempo. Nasce no contexto de manutenção e garantia da ordem pública, juntamente com as Polícias Militares e com o nascimento da Polícia Civil (Judiciária). As Guardas Civis existente ao tempo do regime militar foram incorporadas aos quadros das instituições policiais estaduais como o objetivo de centralização do controle social por parte do governo de exceção.

Com a redemocratização do Brasil, instalado em nosso país com o advento da nossa Carta Magna, Constituição Federal de 1988, que inaugurou um novo Estado, fundado nos princípios da democracia, da legalidade, do respeito aos direitos humanos, consubstanciado da garantia da dignidade da pessoa humana, toda a Administração Pública passa por uma reformulação de suas atividades, devendo se adequar aos novos parâmetros.

Nesse contexto, os Municípios foram elevados a status de ente federativo, dotado de autonomia, deixando de ser subordinado a qualquer outro ente, portanto, dotado de competências constitucionalmente atribuídas a fim de que contribua para o desenvolvimento do país por meio de políticas públicas que de fato atendam ao interesse público, aos administrados e cidadãos brasileiros.

Assim, o estado atua para cumprir os objetivos republicanos de construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3º, CFB/88).

Nesse diapasão, uma das frentes em que o Estado atua, é a segurança pública, direito social que deve ser efetivado pelo estado brasileiro, por todos os entes da federação, União, Distrito Federal, Estados e Municípios, cada um atuando num campo específico que lhes foi determinado pelo texto constitucional.

As Guardas Municipais foram criadas pelo art. 144, §8º da Constituição Federal de 1988. Os Municípios, facultativamente, podem criar suas Guardas Municipais destinadas à proteção dos seus bens, serviços e instalações conforme dispuser a lei. A lei 13.022/2014 regulamentou o referido dispositivo.

2.2 Natureza jurídico-constitucional das Guardas Municipais[19]

A questão da natureza jurídico-constitucional da Guarda Municipal reside, fundamentalmente, em identificar seu significado para o direito num conjunto de institutos criados para uma determinada finalidade. Assim, se faz necessário descobrir para que, por que e em que contexto normativo essa instituição foi criada.

O legislador originário da constituição trouxe a previsão da Guarda Municipal no título V que trata da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, especificamente no capítulo III da Segurança Pública.

Dispõe o art. 144, caput e §8º da Carta Magna de 1988 o seguinte:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

[...]

§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Como se infere do texto constitucional, à Guarda Municipal cabe à proteção de bens, serviços e instalações do município, conforme dispuser a lei regulamentadora[20].

Vê-se que, topograficamente, o dispositivo que traz a criação dessa instituição está inserido no capítulo da segurança pública, que por sua vez assevera ser dever do Estado, direito e responsabilidade de todos e será exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Observa-se que o termo “Estado” utilizado pelo constituinte no caput do artigo supracitado é genérico, compreendendo todas as entidades federativas, quais sejam, União, Estados, DF e Municípios. Nesse sentido, explica Pedro Ivo de Sousa quando da interpretação do art. 144, caput, da CF/88.

Entretanto, esta não parece ser a melhor interpretação do dispositivo constitucional, uma vez que o próprio caput do art. 144 afirma ser a segurança pública dever do Estado e responsabilidade de todos. Logicamente, a expressão Estado deve ser aqui entendida de uma forma ampla, envolvendo todas as entidades federativas, sejam elas a União, Distrito Federal, os Estados ou os Municípios, o que se reforça diante da afirmação de que a garantia deste princípio é uma responsabilidade de todos, não havendo qualquer restrição subjetiva a ser feita. [21]

Assim, considerando que a responsabilidade da segurança pública é dever do Estado, o legislador trouxe a possibilidade de os Municípios, que são entes federados, portanto, inseridos na organização político-administrativa brasileira, de criação de Guardas Municipais a fim de exercer seu papel constitucional.

Mas para que se faça uma análise teleológica da atuação da Guarda Municipal nesse cenário, é imperioso esclarecer o significado da locução segurança pública, já que o termo poderá comportar várias interpretações. Assim, exige-se um maior esforço interpretativo a fim de se adequar ao objeto do presente estudo.

2.2.1 Conceito de segurança pública

Na sua acepção mais básica, segurança significa proteção, certeza, ausência de risco ou perigo. O termo é abrangente e pode se enquadrar em diversos aspectos da vida em sociedade. Assim, pode ser compreendido como um conjunto de medidas adotadas por diversas pessoas sejam, físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, no sentido de proteger ou deixar a salvo de qualquer prejuízo a valores e bens que se reputam fundamentais.

Para o presente estudo, o termo carece de delimitação no campo da interferência estatal, assim se faz necessário compreender a segurança num contexto de ordem, que, para Diogo de Figueiredo, consiste numa “situação de harmonia necessária à vida das sociedades, sendo, por isso, objeto do Direito que, para garanti-la, institui uma correspondente ordem jurídica”. [22]

Para o autor, no estudo da segurança pública, o conceito de ordem “guarda sentido de situação a ser alcançada e mantida, tanto podendo significar a ordem espontânea, gerada pelas sociedades, como a ordem coacta, que é a politicamente imposta pelas superestruturas de poder estatal”.[23]

Continua Diogo de Figueiredo a explicar que, nessa relação, a segurança passa a ser um instrumento, uma garantia para a ordem. Um conjunto de atividades que possibilitam o desenvolvimento das pessoas e das instituições numa determinada sociedade, livrando-as de todo infortúnio que lhes arranque a paz e a tranqüilidade.[24]

Na vida em sociedade se faz necessário o esforço comum no sentido de promover essa garantia de forma espontânea, respeitando regras costumeiras de convivência construídas culturalmente no decorrer do tempo, já que será o que possibilitará o desenvolvimento de todos, de tal sorte que se institua uma ordem social espontânea.[25]

Assevera Diogo, que “no contínuo processo de sofisticação da cultura e da civilização, se vai desdobrando em aspectos específicos, surgindo então espécies, como as de ordem política, ordem jurídica, ordem social, ordem econômica etc.” E que para cada conceito setorial de ordem haverá um que se relacione especificamente com a segurança, nascendo às diferenciações, tais como, segurança política, segurança jurídica, segurança social, segurança econômica e assim por diante.[26]

Ocorre que nem sempre essa ordem será alcançada pela espontaneidade dos indivíduos ao respeitarem regras sociais criadas no seio da comunidade. Nesse contexto, ensina Diogo de Figueiredo o seguinte:

Mas como a ordem espontânea nem sempre se mostra apta a produzir, oportuna e convenientemente, o nível de segurança de que necessita uma sociedade, na medida em que se organiza e se desenvolve, impor-se-á, subsidiariamente, instituir uma ordem coacta, que é a juridicamente institucionalizada e deverá ser mantida pela atuação dos respectivos poderes públicos, para tanto constituídos.

No que toca a essa ordem coacta, que é integralmente definida pelo Direito, cabe a seu ramo Administrativo o estudo dos fenômenos e dos sistemas normativos que se voltam à manutenção dos seus vários aspectos: tanto relativos aos fins como relativos aos meios que demandem o emprego dos institutos e dos instrumentos administrativos de polícia. [27]

Como se pode inferir das lições acima, a segurança está inserida no contexto da ordem coacta, ou seja, naquela situação a ser alcançada pela ação de órgãos de segurança estatais. Assim, deve o Estado, por intermédio das instituições competentes, agir no sentido de evitar quaisquer danos à ordem pública e, no inevitável, que os prejuízos sejam reparados imediatamente.

As ações que podem levar à desestabilização da ordem se dão por diversos fatores, de natureza estática ou de natureza dinâmica. Os de natureza estática são aqueles que decorrem não de uma ação humana diretamente, mas por fatos estranhos à sua vontade, ainda que indiretamente com eles se relacionem, tais como epidemias, miséria, catástrofes naturais, crises econômicas etc.

Já os fatores de natureza dinâmica, são aqueles que acontecem por ações humanas voluntárias, visando à desordem, indo da mera ameaça até as agressões aos bens e valores tutelados pelo Direito e que é objeto de proteção não só pelo Estado mais por toda a sociedade. São os chamados antagonismos. Sobre os fatores dinâmicos é que recairá a atividade administrativa de polícia, conforme precisa lição de Diogo Figueiredo.

[...] para serem considerados na atividade administrativa de polícia, interessam notadamente os fatores dinâmicos, uma vez que, para superar os fatores estáticos, que impedem que se alcance um desejado grau de segurança, convergirão todas as demais atividades administrativas do Estado: os serviços públicos, o ordenamento econômico, o ordenamento social e, principalmente, o fomento públicos, exercidas no quadro das funções do Legislativo e do Judiciário, que as balizam, respectivamente, in abstractu e in concretu. [28] (Grifos no original)

Como explicado acima, a atividade de segurança serve para assegurar a ordem. A segurança pode ser classificada em segurança externa e segurança interna. O Estado brasileiro atua na segurança externa por intermédio da diplomacia e de atividades operacionais de defesa, exercido pelas Forças Armadas, quando necessário.

Já na segurança interna, atua por meio de políticas públicas focadas na prevenção da violência e em último caso, por atividades operacionais de defesa interna exercido pelas Forças Armadas, em ocasiões muito especiais[29]; e pela manutenção da segurança pública, através de atividades administrativas de polícia, se valendo, quando necessário, da coerção pessoal, já que é detentor do monopólio do uso da força.

A segurança pública é, portanto, função estatal voltada à preservação da ordem pública, inserida no contexto da segurança interna, exercida em todas as esferas estatais, União, Estado, DF e Municípios por intermédio de organizações policiais especializadas. Tendo como objetivo a preservação da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Nesse diapasão, assevera Diogo de Figueiredo:

Em síntese, entre ordem e segurança e, em conseqüência, entre ordem pública e segurança pública, existe uma relação de finalidade para instrumento, ou seja: a ordem pública é objeto da segurança pública, e, esta, o instrumento do Estado, organizado para manter ou restabelecer a ordem pública, caracterizando-se pelo exercício da coerção, com emprego da força, a vis absoluta, que é por ele legitimamente monopolizada. [30]

No ponto de vista de Álvaro Lazzarini, a acepção de segurança pública traz contornos mais genéricos. Explica o autor o seguinte:

O nosso entendimento do que seja segurança pública é ser ela o estado anti-delitual, que resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos penais comuns e pela lei das contravenções penais, com ações de polícia repressiva ou preventiva típicas, afastando-se, assim, por meio de organizações próprias, de todo perigo, ou de todo mal que possa afetar a ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade das pessoas, limitando as liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa, mesmo em fazer aquilo que a lei lhe veda, não pode ir além da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a. [31]

Nesse contexto, para que os cidadãos possam conviver e exercer sua liberdade na sociedade se faz necessário ter um mínimo de segurança, compreendida, após análise acima, ser uma atividade tipicamente estatal, ainda que não exclusivamente estatal, que garanta a ordem pública por intermédio de política de segurança interna com atuações de forma preventiva e repressiva.

A atuação preventiva consiste nas ações de antecipação de violações de direitos, ou seja, objetiva evitar a ocorrência de transgressão à ordem jurídica, às instituições democráticas, ao Estado, indivíduos e ao patrimônio. Tais ações podem ser praticadas tanto pelo Estado por intermédio de seus órgãos como pela sociedade em geral, já que visa um bem estar coletivo almejado por todos.

Já a atuação repressiva consiste no Estado promover ações que objetivam cessar as violações de direitos e no restabelecimento da normalidade que fora rompida. Essa atuação repressiva é exercida pelo Estado por intermédio de seus órgãos policiais, em todas as esferas administrativas, União, Distrito Federal, Estados e Municípios.

2.2.2 Segurança pública como direito fundamental

A segurança pública, no ordenamento jurídico brasileiro se reveste de direito fundamental, positivado do art. 5º, 6º e 144 da Constituição Federal. Sua previsão, ainda, consta no preâmbulo do texto constitucional, demonstrando a intenção do povo brasileiro para assegurar o seu pleno exercício.

Os direitos ditos fundamentais são aqueles direitos dos seres humanos constitucionalmente positivados, que tem fundamento na liberdade e na dignidade da pessoa humana e que pelo seu alto grau valorativo alcança status superior no ordenamento jurídico interno dos países[32].

Ingo Wolfgang Sarlet[33] explica que “os direitos fundamentais passaram por diversas transformações, tanto no que diz com o seu conteúdo, quanto no que concerne à sua titularidade, eficácia e efetivação”.[34] Devido a essa evolução histórica, a doutrina elenca gerações/dimensões[35] dos direitos fundamentais.

Os de primeira dimensão são os direitos civis e políticos. Aqui, encontram-se os direitos à vida, à liberdade, à propriedade e à igualdade. É marcado pelo imperativo de não-intervenção do Estado na esfera individual das pessoas, daí o seu caráter de “negativo”.

Direitos econômicos, sociais e culturais marcam a segunda dimensão dos direitos fundamentais. Para George Marmelstein, esses direitos:

[...] impõem diretrizes, deveres e tarefas a serem realizadas pelo Estado, no intuito de possibilitar aos seres humanos melhor qualidade de vida e um nível razoável de dignidade como pressuposto do próprio exercício da liberdade. Nessa acepção, os direitos fundamentais de segunda geração funcionam como uma alavanca ou uma catapulta capaz de proporcionar o desenvolvimento do ser humano, fornecendo-lhe as condições básicas para gozar, de forma efetiva, a tão necessária liberdade. [36]

Na pertinente observação de Fayga Bedê, “os direitos fundamentais de cunho prestacional estão relacionados à pretensão de obter perante o Estado o fornecimento de uma prestação, pressupondo-se a atuação positiva dos órgãos dos poderes públicos”.[37] Como se vê, o Estado agora não passa a ter uma atitude negativa, de abstenção, mas positiva frente às demandas sociais, ou seja, passa a ter comportamento ativo na promoção dos direitos da população, entre direitos fundamentais estão: a saúde, educação, trabalho e segurança.

Os direitos de solidariedade e fraternidade marcam a terceira dimensão. A diferença está no foco que se dá não mais ao indivíduo isoladamente considerado, mas a grupos humanos, ou seja, a titularidade coletiva. O direito à autodeterminação dos povos, ao desenvolvimento, ao meio ambiente, são alguns dos direitos contemplados nessa dimensão.

Paulo Bonavides elenca como direitos da quarta geração o direito à democracia, o direito à informação e o direito ao pluralismo. Introduzidos, segundo o autor, pela globalização político-econômica, e que configura a última fase de institucionalização do Estado social.[38]

O direito à paz afigura-se como o de quinta dimensão. Paulo Bonavides sustenta que “o direito à paz é o direito dos povos. Direito que esteve em estado de natureza no contratualismo social de Rousseau ou que ficou implícito como um dogma na paz perpétua de Kant”.[39] O autor redimensiona o direito à paz da terceira para a quinta dimensão.

O direito à segurança além de ser um direito fundamental individual é, também, um direito fundamental social, portando, inserido no rol dos direitos de segunda dimensão. Têm como titulares a coletividade de pessoas que está sob a tutela de um determinado Estado. Transborda, assim, os interesses exclusivamente individuais.[40]

Na verdade, o certo é que, assim como ocorre com o direito à segurança, os direitos fundamentais não devem ser classificados de modo estático a uma dimensão, pois de fato, pode-se verificar sua faceta em mais de uma dimensão. Nesse sentido, em uma análise crítica sobre o tema, adverte George Marmelstein:

No entanto, a doutrina continua incorrendo no erro de querer classificar determinados direitos como se eles fizessem parte de uma dada dimensão, sem atentar para o aspecto da individualidade dos direitos fundamentais. Na verdade, não é adequado nem útil dizer, por exemplo, que o direito de propriedade faz parte da primeira dimensão. Também não é correto nem útil dizer que o direito à moradia é um direito de segunda dimensão.

O ideal é considerar que todos os direitos fundamentais podem ser analisados e compreendidos em múltiplas dimensões, ou seja, na dimensão individual-liberal (primeira dimensão), na dimensão social (segunda dimensão), na dimensão de solidariedade (terceira dimensão) e na dimensão democrática (quarta dimensão). Não há qualquer hierarquia entre essas dimensões. Na verdade, elas fazem parte de uma mesma realidade dinâmica. Essa é a única forma de salvar a teoria das dimensões dos direitos fundamentais.[41]

Para que os direitos sociais sejam efetivados, o Estado precisa desenvolver políticas voltadas à sua concretização, vale dizer, exige-se uma atitude proativa estatal como antes mencionado. A tutela dos direitos fundamentais não se limita à ação exclusiva do Estado, haja vista que essa instituição pode vir a violar esses direitos, daí a importância de sua garantia no plano internacional. Já se fala na tutela multinível dos direitos, como a que ocorre na União Européia, coexistindo três níveis de proteção, quais sejam, internacional, regional e nacional.[42]

Como se vê, há um esforço no sentido de ampliação das formas de garantia de proteção dos direitos. Nesse sentido, vêem-se no cenário internacional iniciativas voltadas à criação de instrumentos normativos que albergassem o tema da segurança, tendo em vista sua importância.

A título exemplificativo, citam-se as seguintes normativas internacionais: a) Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional – 2003[43]; b) Princípios orientadores para a prevenção e repressão do crime organizado – 1990[44]; c) Princípios Orientadores para a Aplicação Efetiva do Código de Condutas para os Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei – 1989[45]; d) Conjunto de Princípios para a Proteção de todas as Pessoas Sujeitas a Qualquer forma de Detenção ou Prisão - 1998[46]; e) Declaração sobre a proteção de todas as pessoas contra a tortura ou outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes – 1975[47]; f) Princípios Básicos Relativos ao Tratamento de Reclusos – 1990[48] e; g) Proteção dos Direitos Humanos das Vítimas da Criminalidade e de Abuso de Poder – 1990.[49]

No ordenamento jurídico brasileiro, a segurança como direito social fundamental encontra-se positivado no art. 6º, caput, da Constituição Federal de 1988.[50] Apesar de a segurança ser um direito fundamental que exige do Estado sua garantia, também é um serviço que deve ser realizado pela Administração Pública.

Porém, por uma análise mais detida do termo utilizado no texto constitucional, em seu art. 144, caput, se percebe que a obrigação de sua efetivação recai, na verdade, para toda a sociedade, como bem observa Pedro Ivo de Sousa, nos seguintes termos:

Da noção do direito fundamental à segurança pública como direito de defesa do Estado (Título V da CRFB/88), como direito conferido a um grupo de pessoas (art. 6º caput da CRFB/88) e como idéia de tutela de cada indivíduo (art. 5º da CRFB/88) é que a leitura do art. 144 da CRFB/88 permite conceber o direito fundamental à segurança pública como um “direito e responsabilidade de todos”. Apresenta como signo característico o dever do Estado um mero poder ou favor, sendo que o conteúdo da preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio é fruto de um processo democrático de participação social. [51]

De acordo com a Constituição Federal de 1988, são órgãos responsáveis pela segurança pública, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícia Militar, Corpos de Bombeiros Militares e Guardas Municipais.[52]

Observa-se que o legislador previu órgãos visando à organização administrativa dos entes federados, visto que trouxe órgãos criados pela União, pelos Estados e, também, pelos Municípios, tendo em vista se tratar de assunto afeto, não apenas a esse ou aquele ente, mas a todos.

Dessa forma, os Municípios como entes federados dotados, igualmente, de autonomia, não foram excluídos da responsabilidade pela segurança pública. Tanto é que o § 8º, do art. 144 da CFB/88, trouxe a possibilidade de criação das Guardas Municipais, instituições que, assim como os demais elencados nos incisos do caput do artigo supracitado, são responsáveis pela segurança pública no âmbito municipal.

A previsão das Guardas Municipais em separado dos demais órgãos inseridos nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal não significa, em hipótese alguma, a intenção do constituinte originário em retirar sua responsabilidade na segurança pública.

Afinal, todos os dispositivos estão igualmente inseridos no capítulo da segurança pública. Não quis, portanto, o constituinte originário dar valor jurídico diferenciado a tais órgãos municipais, ao revés, estabeleceu disciplinamento diverso para cada um deles.

A Constituição trouxe à parte a Guarda Municipal, porque deu a facultatividade aos Municípios de criarem ou não essa instituição na sua localidade, ciente dos diversos problemas que carecem para se auto-organizarem.

Nesse sentido, é precisa a explicação de Pedro Ivo de Sousa:

Primeiro, é bom que se esclareça que tal permissão constitucional é um avanço e um respeito à autonomia do Município no cenário político-constitucional brasileiro, possibilitando que cada sociedade local reflita sobre a necessidade de criação de uma guarda que lhes atenda em sua própria localidade. Isto é o que acontece nos Estados Unidos e em vários outros países do mundo, que prevêem expressamente esta mesma possibilidade. [53]

Para que se evite o equívoco de elencar as instituições dispostas nos incisos do art. 144, caput da Constituição Federal como os únicos que têm responsabilidade pela segurança pública, basta que se faça uma interpretação constitucional via método lógico-sistemático que Paulo Bonavides explica da seguinte forma:

A interpretação sistemática veio completar a interpretação lógica, representando, por conseguinte, um alargamento das potencialidades cognitivas contidas naquela forma de interpretação assente na ratio; ambas entraram assim a compor a categoria hermenêutica denominada lógico-formal.

A interpretação começa naturalmente onde se concebe a norma como parte de um sistema – a ordem jurídica, que compõe um todo ou unidade objetiva, única a emprestar-lhe o verdadeiro sentido, impossível de obter-se se a considerássemos insulada, individualizada, fora, portanto, do contexto das leis e das conexões lógicas do sistema.[54]

Assim, ao analisar todo o texto constitucional, se percebe que o legislador constituinte originário, ao elevar os Municípios ao status de ente da federação, dotando-o de autonomia, o trata com completa isonomia frente às demais entidades. É o que se extrai da leitura, por exemplo, dos artigos 1º, 18, 29, 30, 31, 156, todos da Carta Política de 1988.

Ademais, não há hierarquia entre os entes da federação, conforme precisa lição de Dalmo de Abreu Dallari, quando diz:

No Estado Federal as atribuições da União e as unidades federadas são fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências. Não existe hierarquia na organização federal, porque a cada esfera de poder corresponde uma competência determinada. [55] (Grifos no original)

Nesse sentido, recebeu o mesmo tratamento o art. 144 da CFB/88, pois, ao fixar responsabilidade na área da segurança pública à União e aos Estados, trouxe, também, aos Municípios. Assim, de acordo com o art. 30, I e V da CFB/88, compete ao Município legislar sobre assuntos de interesse local, bem como organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local.

Apesar de não está inserido nos incisos do caput do art. 144 da CFB/88, sua previsão constitucional está no Título V, que trata da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, especificamente no Capítulo III, da Segurança Pública.

Assim, tanto a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, no âmbito da União, Polícias Civis, Polícia Militar, Corpos de Bombeiros Militares, na esfera dos Estados, como a Guarda Municipal, na circunscrição do Município são, efetivamente, órgãos de segurança pública.

Portanto, a Guarda Municipal no ordenamento jurídico-constitucional se reveste de órgão municipal de segurança pública, responsável por tal matéria em âmbito da circunscrição municipal, responsáveis, portanto, por promover e garantir a segurança pública dentro dos seus limites territoriais e das suas competências constitucionalmente estabelecidas e regulamentadas por leis infraconstitucionais.

2.3 Competências constitucionais

A Carta Magna de 1988 prevê no seu art. 1º que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. Institui-se, nesse dispositivo, uma federação ou federações[56]. “O Estado denominado federal apresenta-se como o conjunto de entidades autônomas que aderem a um vínculo indissolúvel, integrando-o”.[57]

Vê-se, nesse contexto, que o Município foi elevado ao status de ente federado. Assim, o Estado brasileiro é formado pela União, Distrito Federal, Estados e Municípios, todos dotados, igualmente, de autonomia, com capacidade de auto-organização, na qual se inclui a capacidade de autolegislação, de autogoverno e de autoadminstração, conforme dispõe o art. 18 do texto constitucional atual.

André Ramos Tavares, ao tratar sobre os fundamentos para um terceiro nível federativo, ensina:

Os Municípios representam uma excelente fórmula de descentralização administrativa do Estado. Quanto mais descentralizado o exercício do poder do Estado, maiores as chances de participação política do cidadão e, por conseqüência, mais elevado o nível democrático que se pode alcançar.[58]

Assim, o Estado brasileiro é descentralizado, de modo que, entre as unidades federativas, não há hierarquia, e para garantir a autonomia dos entes políticos, o constituinte de 1988 fez uma repartição de competências, considerado como uma das características fundamentais do Estado Federal.

Frise-se que competências federativas são parcelas de poder atribuídas, pela soberania do Estado Federal, aos entes políticos, permitindo-lhes tomar decisões, no exercício regular de suas atividades, dentro do círculo pré-traçado pela Constituição da República.[59]

Nesse contexto, a Carta Política de 1988 traçou um quadro complexo de competências, com atribuições legislativas e administrativas aos entes federados. Adotando como técnica de repartição o princípio da predominância do interesse. Dessa forma, os assuntos de interesse nacional competem à União; aos Estados-membros, as matérias de interesse regional; aos Municípios, assuntos de interesse local e ao Distrito Federal, os assuntos de interesse regional e local.

Ainda sobre a repartição de competências, explica Juraci Mourão:

Inicialmente, quanto ao objeto, se dividiram em competências materiais (políticas ou administrativas) e legislativas (normativas). Quanto ao modo de exercer, há competências privativas, exclusivas, concorrentes, residuais, suplementares e comuns (cumulativas ou paralelas).[60]

Numa análise do texto constitucional e com base nos parâmetros acima exposto, as competências materiais, exclusivas e expressas da União, dos Estados-membros e dos Municípios, encontram-se estatuídas nos art. 21, 25, §2º e 30, respectivamente. No art. 25, §1º está a competência material exclusiva e residual dos Estados-membros. Já as competências materiais comuns da União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios estão no art. 23 da Constituição Federal.[61]

A competência legislativa da União se divide em privativa (art. 22) e concorrente (art. 24). Dos Estados-membros, divide-se em constituinte[62] expressa (art. 25), residual (art. 25, §1º), delegada (art. 22, § único), concorrente suplementar (art. 24, §2º) e concorrente supletiva (art. 24, §§ 1º, 3º e 4º). Quanto aos Municípios, as competências legislativas se dividem em orgânica expressa (art. 29), exclusiva (art. 30, I) e suplementar simples (art. 30, II). E do Distrito Federal, divide-se em orgânica expressa (art. 32) e reservada (art. 32, §1º).[63]

A fim de que se dê um melhor enfoque ao assunto, um corte epistemológico se impõe. Não se fará uma análise detida de todas as competências dos entes federativos, tendo em vista a multiplicidade de assuntos e por fugir ao tema central desta pesquisa. Com isso, a matéria abordada será relativa à segurança pública, tendo em vista a relação com o problema discutido nesse trabalho.

Além das competências expostas nos artigos supracitados, em todo o texto constitucional encontram-se competências específicas destinadas aos entes federativos. Exemplo claro é o disposto no art. 144, §8º da Carta Magna que traz competência material exclusiva e expressa para os Municípios, na seara da segurança pública.

Assim sendo, a repartição de competências entre os entes federativos no tocante à segurança pública ficou distribuído da seguinte forma. À União coube como competência material exclusiva e expressa: a) organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio (art. 21, XIV); b) executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras (art. 21, XXII) e, do ponto de vista da competência legislativa privativa c) legislar sobre a competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais (art. 22, XXII).

A competência dos Estados-membros no campo da segurança pública encontra guarida no art. 25, §1º c/c art. 144, §§ 4º, 5º e 6º da Constituição Federal. Assim, compete aos Estados-membros organizar e manter as Polícias Civis, as Polícias Militares e o Corpo de Bombeiros Militares, cada uma dessas instituições conta com atribuições próprias conforme dispõe a Carta Magna.

Aos Municípios coube como competência material exclusiva e expressa: a) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (art. 30, V); na competência legislativa exclusiva, b) legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e, na competência suplementar simples, c) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II).

O art. 144, §8º é o dispositivo constitucional que traz a competência material exclusiva, expressa e específica na temática da segurança pública. Dispõe que o os Municípios poderão constituir guardas municipais destinados à proteção de seus bens, serviços e instalações. Dessa forma, abordar-se-á, no próximo item, as competências constitucionais das Guardas Municipais trazidas pelo dispositivo supracitado.

2.3.1 Competências constitucionais das Guardas Municipais

Como já explanado, cada ente federal atua dentro da sua competência de segurança pública através de seus órgãos. No âmbito municipal a responsabilidade para a execução dos serviços de segurança pública ficou a cargo das Guardas Municipais que, de acordo com o art. 144, §8º da Constituição, compete realizar a proteção dos bens, serviços e instalações do Município.

Os conceitos jurídicos de bens, serviços e de instalações precisam ser apresentados a fim de que se possa chegar a um alcance maior de precisão do que de fato consiste essa proteção. Que tipo de bens se refere o texto constitucional? Quais os serviços albergados? O que são instalações? São perguntas que precisam ser respondidas para que não reste nenhuma dúvida quanto à atuação dessa instituição.

2.3.2 Acepção de bens contida no art. 144, §8º da CRFB/88

Como se vê, o texto constitucional não deixa claro o conceito de bens. Assim, por se tratar de termo polissêmico, há diversas discussões doutrinárias na busca de se saber ao certo qual o sentido adotado pelo legislador constituinte.

De acordo com Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho·, “os bens jurídicos podem ser definidos como toda a utilidade física ou ideal, que seja objeto de um direito subjetivo”[64]. Ainda, segundo o autor, os bens jurídicos podem ser compreendidos num sentido amplo do qual emanariam os bens jurídicos imateriais e as coisas que seriam bens jurídicos materiais.

Como se sabe, os bens jurídicos podem ter uma equivalência patrimonial e não patrimonial, de sorte que existem bens que são aferíveis pecuniariamente e outros não, a exemplo da vida, integridade física, honra e imagem. A discussão é importante porque a depender do conceito adotado pelo legislador, refletir-se-á diretamente nas funções constitucionalmente atribuídas às Guardas Municipais.

Infelizmente, a doutrina nacional não aborda o tema com profundidade, talvez por entender de forma clara que o legislador constituinte ao se referir a bens estava a tratar de bens no seu sentido exclusivamente patrimonial, excluindo qualquer outra classificação que se possa dar ao termo, como bem jurídico extrapatrimonial por exemplo.

Sem dúvidas careceu o legislador constituinte de rigor terminológico, o que dificulta a interpretação do termo empregado no texto constitucional. De qualquer modo, pode-se extrair do próprio dispositivo constitucional que os bens ali tratados são de entidade estatal, qual seja, o Município, de modo que podemos inferir que são bens públicos.

O legislador infraconstitucional, por sua vez, positivou o conceito de bens públicos, isso é o que se extrai do art. 98 do Código Civil que diz que são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas de direito público interno. De acordo com o art. 41 do mesmo diploma legal, as pessoas de direito público interno são a União, Estados, Distrito Federal, Territórios, Municípios, as autarquias, inclusive as associações públicas e as demais entidades de caráter público criadas por lei.

Veja-se o que diz o art. 99 do Código Civil de 2002, ao classificar bens públicos.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Nesse contexto, resta claro que os bens públicos são os de uso comum do povo, os de uso especial e os dominicais, aqueles primeiros inalienáveis. Assim, todos os bens que estejam dentro dessa moldura legal e que sejam de domínio do Município, são objeto de atuação protetiva por parte das Guardas Municipais.

Nesse sentido é o entendimento de José Afonso da Silva, quando diz que compete às Guardas Municipais “assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais”. [65]

Portanto, não deve prosperar qualquer indagação que se faça quanto à competência desses profissionais de assegurarem, por exemplo, a vida ou a integridade física dos munícipes, ao entendimento forçado de que dentro do conceito de bens estariam enquadrados aqueles imateriais, notadamente a vida, como alguns querem, pois se assim o fizessem, nestes termos, estariam fugindo das atribuições que lhes foram garantidos pela Constituição.

Ademais, a tarefa de preservar a incolumidade das pessoas, a priori, ficou a cargo dos demais órgãos de segurança pública, elencados no art. 144 da CFB/88, conforme se verifica abaixo:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

Vê-se daí que cabe à Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares essa missão, cada um com competências específicas.

Contudo, mesmo assim, os guardas municipais, ao realizarem a vigilância do patrimônio municipal, indiretamente estão protegendo também os munícipes. Sobre esse aspecto, é precisa a lição de Pedro Luís Carvalho de Campos Vergueiro, citado por Diógenes Gasparini, nos seguintes termos:

Assim, tais vigilantes do patrimônio municipal, quando no exercício de suas funções, estarão – imediatamente, de fato, e não por força de obrigação legal, sem ser atividade inerente a suas atribuições – dando, como qualquer cidadão, proteção aos munícipes. A sua mera presença nos locais designados, junto a logradouros públicos ou próprios municipais, prestar-se-á como força psicológica em prol da ordem, beneficiando, assim, de forma indireta, os munícipes. Ou seja, essa vigilância do patrimônio municipal, por via de consequência, implicará proteção para os munícipes: aquela, como atribuição decorrente de norma jurídica, e, essa, como um ‘plus’ empírico resultante daquela. [66]

Sobre a questão, a frente se dará um melhor enfoque. Conforme se extrai da leitura do art. 144, §8º da CRFB/88, além de proteção de bens, às Guardas Municipais compete à proteção dos serviços prestados pelo Município, o que demanda sua análise.

2.3.3 Serviços públicos municipais

José dos Santos Carvalho Filho conceitua serviço público como “toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da coletividade”. [67]

Assim, qualquer atividade que seja considerada como serviço público prestado pelo Município, tais como, manutenção de parques, jardins e praças públicas, serviço de transporte coletivo, de limpeza urbana, organização do trânsito etc., incumbe à Guarda Municipal garantir sua eficaz prestação.

Destaca-se que não cabem às Guardas Municipais os serviços de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, o qual não se pode confundir com poder de polícia preventiva, tema que será explanado em tópico próprio, pois, de acordo com o art. 144, §5º da Constituição, às Polícias Militares foi reservada essa competência, de modo que tal função é privativa desse órgão. Nesse sentido, explica Hely Lopes Meirelles:

A guarda municipal, ou que nome tenha, é apenas um corpo de vigilantes adestrados e armados para a proteção do patrimônio público e maior segurança dos munícipes, sem qualquer incumbência de manutenção de ordem pública (atribuição da polícia militar) ou de polícia judiciária (atribuição da polícia civil). [68]

Ademais, não se pode inferir que tal serviço é de interesse local do Município. O assunto de interesse local se extrai quando confrontado com o do Estado-Membro ou com o da União. Assim, conforme exposto no art. 144, §5º da Constituição Federal de 1988, às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública. Nesse sentido, elucida Diógenes Gasparini o seguinte:

Os serviços de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, à toda força, não são predominantemente locais, dado destinarem-se a coibir a violação de ordem jurídica, a defender a incolumidade do Estado e dos indivíduos e a restaurar a normalidade de situações e comportamentos que se opõem a esses valores. De fato, a quebra da ordem jurídica e os atentados contra o Estado e os indivíduos são comportamentos que repercutem além dos limites do Município, que transcendem suas fronteiras. Escapam, pois, dos predominantemente municipais e determinam, em razão disso, outra ordem de competência a cujos integrantes cabe prestá-los. [69]

Não se pode confundir, porém, poder de polícia com polícia preventiva ou polícia ostensiva. Poder de polícia, tema, como já dito, que será à frente trabalhado, não passa de uma faculdade dada ao Estado para, em nome da supremacia do interesse público, possa por intermédio de seus órgãos e agentes, limitar o exercício de direitos individuais em prol da coletividade.

Polícia preventiva e ostensiva têm haver com o modus operandi das instituições policiais no exercício do poder de polícia. Nesse tocante, não há qualquer vedação constitucional para que as Guardas Municipais possam exercer policiamento preventivo a fim de garantir a proteção dos bens, serviços e instalações do Município, já que a esse ente político foi incumbido, também, de promover segurança pública por se tratar de assunto de interesse local.

Explicando essa atuação, assevera Diogo de Figueiredo Moreira Neto o seguinte: “No plano municipal, as funções de segurança pública se restringem à atividade de vigilância, voltada à segurança patrimonial de bens, serviços e instalações dos Municípios que instituírem suas Guardas Municipais”. [70]

Nada impede que as Guardas Municipais, objetivando executar suas funções, realizem fiscalizações preventivas no Município, seja por quaisquer meios lícitos, tais como viaturas, motocicletas, bicicletas etc. Essas ações fazem parte dos métodos que garantem efetivamente a realização de proteção.

Todavia, ao se depararem com quem quer que seja em flagrante de prática de crime, as Guardas Municipais deverão realizar abordagens e cumprir com os procedimentos previstos na legislação penal e processual penal, sem que com isso signifique que estejam usurpando competência dos demais órgãos de segurança pública. Afinal, enquanto o cidadão pode prender uma pessoa em flagrante delito, o agente público tem a obrigação legal de assim proceder[71], sob pena de ser responsabilizado pela omissão.

Portanto, de acordo com o próprio caput do art. 144 da Constituição, a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, de modo que esse órgão estatal tem a obrigação de agir quando se deparar com violações à ordem jurídica.

Para José Afonso da Silva, a Guarda Municipal não é polícia municipal, uma vez que lhe falta o poder de polícia igual ao dos demais órgãos da segurança pública elencados no art. 144 da Constituição, que o legislador constituinte os denominou de polícia. Pondera o doutrinador nos seguintes termos:

Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança e menos ainda de polícia judiciária. [72]

Na verdade, trata-se de mera confusão terminológica, já que todos os órgãos da Administração Pública que prestam serviços públicos detêm o que se chama de poder de polícia genérico, que é meio necessário para o cumprimento das atividades administrativas. Mas sobre o tema poder de polícia, tratar-se-á em capítulo específico.

[1] SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 31.

[2] AURÉLIO, 2010 apud SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 31.

[3] SOUZA, op. cit., p. 33.

[4] MACHADO, 1980 apud SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 33.

[5] SOUZA, op. cit., p. 33.

[6] LOPES, 2009 apud SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 34.

[7] SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 34.

[8] PEIXOTO, 2008 apud SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 34.

[9] PEIXOTO, 2008 apud SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 34-35.

[10] PEIXOTO, 2008 apud SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 36-37.

[11] SOUSA; MORAIS, 2011 apud SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 37.

[12] COSTA, Arthur Trindade Maranhão. Entre a lei e a ordem: violência e reforma nas polícias do Rio de Janeiro e Nova York. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004, p.94. Disponível em: <https://books.google.com.br/books?id=2oHTOASflgYC&pg=PA94&dq=%22dissidentes%22,+vistos+como+inimigos+do+Estado&hl=ptBR&sa=X&ved=0ahUKEwigwbHc5ZXQAhXCQ5AKHVpWB5IQ6AEIKzAA#v=onepage&q=%22dissidentes%22%2C%20vistos%20como%20inimigos%20do%20Estado&f=false>. Acesso em: 07 nov. 2016. (E-book)

[13] COSTA, Arthur Trindade Maranhão. Entre a lei e a ordem: violência e reforma nas polícias do Rio de Janeiro e Nova York. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004, p.94. Disponível em: <https://books.google.com.br/books?id=2oHTOASflgYC&pg=PA94&dq=%22dissidentes%22,+vistos+como+inimigos+do+Estado&hl=ptBR&sa=X&ved=0ahUKEwigwbHc5ZXQAhXCQ5AKHVpWB5IQ6AEIKzAA#v=onepage&q=%22dissidentes%22%2C%20vistos%20como%20inimigos%20do%20Estado&f=false>. Acesso em: 07 nov. 2016. (E-book)

[14] COSTA, Arthur Trindade Maranhão. Entre a lei e a ordem: violência e reforma nas polícias do Rio de Janeiro e Nova York. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004, p.94. Disponível em: <https://books.google.com.br/books?id=2oHTOASflgYC&pg=PA94&dq=%22dissidentes%22,+vistos+como+inimigos+do+Estado&hl=ptBR&sa=X&ved=0ahUKEwigwbHc5ZXQAhXCQ5AKHVpWB5IQ6AEIKzAA#v=onepage&q=%22dissidentes%22%2C%20vistos%20como%20inimigos%20do%20Estado&f=false>. Acesso em: 07 nov. 2016. (E-book)

[15] SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 40-41.

[16] SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 41.

[17] SOUZA, Aulus Eduardo Teixeira de. Guarda Municipal: A responsabilidade dos Municípios pela segurança pública. Curitiba: Juruá, 2015, p. 41.

[18] BRASIL. Decreto nº 1.072, de 30 de dezembro de 1969. Dá nova redação ao art. 3º, letra "a" do Decreto-lei nº 667, de 2 de julho de 1969 e dá outras providências. Presidência da República. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del1072.htm>. Acesso em: 28 out. 2016.

[19] O assunto do presente capítulo foi tratado em artigo específico sob o título: Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988: natureza jurídica e competência constitucional.

[20] Somente em 11 de agosto de 2014 que entrou em vigor em todo o país a Lei nº 13.022/2014, conhecida como Estatuto Geral das Guardas Municipais, a fim de regular o disposto no art. 144, §8º do texto constitucional.

[21] SOUSA, Pedro Ivo de. Participação do Município e da Sociedade na Concretização do Direito Fundamental à Segurança Pública no Paradigma Constitucional Brasileiro do Estado Democrático de Direito. Revista do Centro Universitário do Espírito Santo - UNESC, Espírito Santo, vol. 15, n. 27, p. 11-45, jan/jun, 2010.

[22] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 453.

[23] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 453.

[24] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 454

[25] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 453.

[26] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 454

[27] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 454.

[28] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 455.

[29] As Forças Armadas, geralmente, são convocadas para dar apoio aos órgãos de segurança pública estaduais na manutenção da ordem, nas eleições. No dia 23/08/2016 foi publicado no DOU o Decreto de 22/08/2016, autorizando o emprego das Forças Armadas para a garantia da ordem pública durante a votação e a apuração das eleições de 2016.

[30] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 458.

[31] LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p.53-54.

[32] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 560.

[33] SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, p. 29.

[34] SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, p. 45.

[35] George Marmelstein aponta que na doutrina mais recente o termo mais adequado é “dimensão” e não “geração” de direitos fundamentais, a fim de que se afaste a idéia de que uma geração substitua a outra, o que não acontece. LIMA, George Marmelstein Lima. Críticas à Teoria das Gerações (ou mesmo dimensões) dos Direitos Fundamentais. Revista Opinião Jurídica - Unichristus, Fortaleza, ano 02, n. 03, p. 178, 2004.1.

[36] MARMELSTEIN, George. Curso de Direitos Fundamentais. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 48.

[37] BEDÊ, Fayga Silveira. Sísifo no Limite do Imponderável ou Direitos Sociais como Limites ao Poder Reformador. Revista Opinião Jurídica - Unichristus, Fortaleza, ano 03, n. 05, p. 28, 2005.1.

[38] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 571.

[39] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 590.

[40] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 563.

[41]LIMA, George Marmelstein Lima. Críticas à Teoria das Gerações (ou mesmo dimensões) dos Direitos Fundamentais. Revista Opinião Jurídica - Unichristus, Fortaleza, ano 02, n. 03, p. 178, 2004.1.

[42] SILVA, Aline Rocha da; SILVA, Matheus Passos. A Ineficácia da Tutela Multinível dos Direitos Sociais na União Europeia. Revista Opinião Jurídica - Unichristus, Fortaleza, ano 14, n. 18, p. 44, jan./jun. 2016.

[43]ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Universidade de São Paulo. Disponível em:< http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Table/ONU-Organização-das-Nações-Unidas/>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[44]ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Universidade de São Paulo. Disponível em:< http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Table/ONU-Organização-das-Nações-Unidas/>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[45]ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Universidade de São Paulo. Disponível em:< http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Table/ONU-Organização-das-Nações-Unidas/>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[46]ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Universidade de São Paulo. Disponível em:< http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Table/ONU-Organização-das-Nações-Unidas/>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[47]ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Universidade de São Paulo. Disponível em:< http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Table/ONU-Organização-das-Nações-Unidas/>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[48] ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Universidade de São Paulo. Disponível em:< http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Table/ONU-Organização-das-Nações-Unidas/>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[49] ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Universidade de São Paulo. Disponível em:< http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Table/ONU-Organização-das-Nações-Unidas/>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[50] Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

[51] SOUSA, Pedro Ivo de. Participação do Município e da Sociedade na Concretização do Direito Fundamental à Segurança Pública no Paradigma Constitucional Brasileiro do Estado Democrático de Direito. Revista do Centro Universitário do Espírito Santo - UNESC, Espírito Santo, vol. 15, n. 27, p. 11-45, jan/jun, 2010.

[52] A previsão desses órgãos está no art. 144 da Constituição Federal do Brasil de 1988.

[53] SOUSA, Pedro Ivo de. Participação do Município e da Sociedade na Concretização do Direito Fundamental à Segurança Pública no Paradigma Constitucional Brasileiro do Estado Democrático de Direito. Revista do Centro Universitário do Espírito Santo - UNESC, Espírito Santo, vol. 15, n. 27, p. 11-45, jan/jun, 2010.

[54] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p.445.

[55] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 30. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p.255.

[56] O autor utiliza a expressão “federações” no lugar da “federação” porque entende ser mais adequado, tendo em vista se tratar de aliança entre entes autônomos e não soberanos. BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 924.

[57] TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 821.

[58] TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 852.

[59] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 975.

[60] LOPES FILHO, Juraci Mourão. Competências federativas na constituição e nos precedentes do STF. Bahia: Juspodivm, 2012, p. 76.

[61] LOPES FILHO, Juraci Mourão. Competências federativas na constituição e nos precedentes do STF. Bahia: Juspodivm, 2012, p. 78-79.

[62] Expressão referente ao poder constituinte porque “inaugura as instituições políticas do Estado-membro e traça as características de compulsória observância por essas mesmas instituições, inclusive quando a elaboração de leis, sob pena de invalidade a ser tratada em processo objetivo de controle de inconstitucionalidade específico para esse fim”. LOPES FILHO, Juraci Mourão. Competências federativas na constituição e nos precedentes do STF. Bahia: Juspodivm, 2012, p. 142.

[63] LOPES FILHO, Juraci Mourão. Competências federativas na constituição e nos precedentes do STF. Bahia: Juspodivm, 2012, p. 81-83.

[64] GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil, parte geral. 14. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 301.

[65] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p.782.

[66] GASPARINI, Diógenes. As Guardas Municipais na Constituição de 1988. Revista de informação legislativa, v. 29, n. 113, p. 229-242, jan./mar. 1992 | A força policial, n. 11, p. 11-27, jul./set. 1996. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/175918>. Acesso em: 08 abr.2016.

[67] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016, p. 339.

[68] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981, p. 86.

[69]GASPARINI, Diogenes. As Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988. Revista de informação legislativa, v. 29, n. 113, p. 229-242, jan./mar. 1992 | A força policial, n. 11, p. 11-27, jul./set. 1996. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/175918>. Acesso em: 08 abr. 2016.

[70] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 461.

[71] Código de Processo Penal, art. 301. Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.

[72] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p.782.

2.3.4 Instalações

Por fim, cabe às Guardas Municipais a proteção das instalações dos Municípios. Instalações são os espaços físicos de domínio da entidade estatal. São os prédios onde estão instalados os órgãos públicos municipais, tais como sede do governo municipal, prédios onde estão lotados as secretarias executivas e os demais edifícios que se encontrem órgãos públicos municipais da administração direta ou indireta.

Essas instalações fazem parte na sua grande maioria de bens públicos de titularidade do ente municipal, porém, deve-se compreender como instalações toda e qualquer espaço físico em que estejam funcionando órgãos municipais. Assim, prédios alugados pelo Município para a prestação de algum serviço, deve ser objeto de proteção.

3 DISCIPLINAMENTO INFRACONSTITUCIONAL. LEI FEDERAL 13.022/2014[1] - ESTATUDO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS

Após estudo dos contornos constitucionais, ou seja, do disciplinamento dado às Guardas Municipais, neste capítulo será abordado o disciplinamento da instituição na lei federal que regulamentou o art. 144, §8º da Constituição Federal. A Lei nº 13.022/2014 ficou conhecida como Estatuto das Guardas Municipais e está em vigor em todo o país.

Não se fará uma análise exaustiva de todos os dispositivos da lei porque esse não é o objetivo do presente estudo, porém, os principais artigos serão estudados. A constitucionalidade da lei já está sendo questionada no Supremo Tribunal Federal. Assim, uma abordagem da Ação Direta de Inconstitucionalidade se faz necessária.

Além disso, serão analisados os princípios mínimos de atuação da instituição, conceitos como “instituição de caráter civil”, “uniformizadas e armadas”, bem como as competências gerais e específicas trazidas pelo texto legal.

3.1 Promulgação do texto legal

No dia 25 de junho de 2003, foi apresentado no plenário da Câmara dos Deputados o Projeto de Lei Ordinária nº 1.332/2003, de autoria do Deputado Arnaldo Faria de Sá, do Partido Trabalhista Brasileiro - PTB/SP.

Após quase onze anos de tramitação no Congresso, o PL nº 1.332/2003 foi transformado em lei. Em 08 de agosto de 2014, foi promulgado a Lei Federal nº 13.022, publicado no Diário Oficial da União - Edição Extra em 11/08/2014, dispondo sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, regulamentando o §8º do art. 144 da Constituição Federal de 1988.

A edição dessa lei atendeu a uma grande demanda advinda não só das Guardas Municipais criadas sob o advento da nova constituição, mas, também de todos aqueles que direta ou indiretamente se relacionam com a atuação dessa instituição, sobretudo aqueles munícipes que no seu dia-a-dia se deparam com fiscalizações, abordagens, apreensões, intervenções em casos de ocupações de terrenos etc.

É bem verdade que após a promulgação da atual Carta Magna texto, político-jurídico que inaugurou uma nova organização política no Brasil, ao trazer a previsão da faculdade de os Municípios criarem Guardas Municipais para a proteção de seus bens, serviços e instalações, o fez sem disciplinar exatamente quais seriam suas atribuições, deixando a cargo de lei regulamentadora.

Ocorre que havia muita discussão acerca de qual lei o texto constitucional estava a tratar, se lei municipal específica de criação e disciplinamento do órgão, ou de lei complementar federal que traria a regulamentação do art. 144, §8º da CFR/88.

Na verdade, o texto se referia à lei complementar federal, pois se pretendia trazer regras gerais para todas as Guardas Municipais que passariam a ser criadas nos milhares de municípios brasileiros. Nesse sentido, Bismael B. Moares[2] argumenta que a referida lei pode ser lei complementar federal para se estabelecer as atividades das Guardas Municipais.

Diante da dúvida e da inércia do Congresso brasileiro em se manifestar sobre o assunto, muitos Municípios passaram a criar suas guardas. Obviamente, sem um norte para formular as disposições que regeriam a atuação desses profissionais, cada ente municipal criava e disciplinava seus órgãos como queriam, muitos deles espelhados pelo disciplinamento das Polícias Militares dos Estados.

A pressão por uma regulamentação do tema se dava, também, pela cobrança das entidades de classe dos guardas municipais, porque não se reconhecia o poder de polícia desses agentes, que muitas das vezes atuavam como policiais militares, gerando muita dúvida quanto o seu papel constitucional, já que muitas guardas atuavam em parceria com as policiais militares e, em certos municípios, eram quem de fato mantinham a ordem e exerciam atividades de polícia ostensiva, funções típicas das policias militares.

Diante da problemática, se fazia necessário delimitar o campo de atuação desses profissionais para que melhor desempenhassem suas funções. Soma-se a isso, certa legitimidade social, tendo em vista a crescente onda de violência que, ainda, assola nosso País, exigindo nas ruas cada vez mais atuação de órgãos estatais para garantir a segurança dos cidadãos, que viram na Guarda Municipal uma instituição muito importante no combate a essa criminalidade.

Daí a propositura de uma lei nacional a fim de trazer normas de caráter geral, aplicáveis a todas as guardas municipais existentes e para as que podem vir a ser criadas. Assim, o objetivo era de dar uma maior segurança jurídica para os Municípios, a população local e os demais órgãos de segurança pública, pois as funções seriam disciplinadas respeitando as competências.

3.2 Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 5.156

Em 20 de agosto de 2014, logo após a promulgação do Estatuto Federal das Guardas Municipais, foi protocolado no STF a Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 5.156 de autoria da Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais – FENEME. O processo foi distribuído, constando como relator o Ministro Gilmar Mendes, que deu rito de urgência na matéria, prevista no art. 12 da Lei nº 9.868/1999.

Apesar do seu rito de urgência, o processo ainda não foi julgado pela Suprema Corte. Tendo em vista a importância e a complexidade do tema, o Supremo Tribunal Federal, por intermédio do relator da matéria, já autorizou a participação de várias entidades para que atue na condição de amicus curiae.[3]

A requerente sustenta a tese da inconstitucionalidade formal e material do texto legal. Para a FENEME, a lei a que alude o art. 144, §8º da CFB/88 não é de caráter nacional, ou seja, não podia a União arrogar para si uma competência legislativa de outro ente da federação. Dessa forma, alega a requerente, que o Congresso Nacional extrapolou suas atribuições, e que assim, invadiu competência reservada aos Municípios. Para a FENEME, a lei tratada pelo dispositivo supracitado é municipal e não federal, ou seja, cabia a cada Município se organizar e se desejar instituir suas Guardas Municipais de acordo com suas possibilidades.

No mérito, a requerente questiona dispositivos que, supostamente, invadiriam o campo de atribuições reservadas a outros órgãos de segurança pública. Dentre eles está, por exemplo, o disposto no art. 5º, III da Lei nº 13.022/2014 que estatui como competência específica das Guardas Municipais, atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais.

O questionamento está justamente na parte em negrito. Para os autores da ação, o dispositivo alargou as atribuições das Guardas Municipais porque incluiu não só os bens, serviços e instalações do Município como objeto de proteção, mas a população que as utiliza. Dessa forma, as ações dos agentes municipais se chocariam com as atribuições das Polícias Militares, que têm competência para combater a criminalidade, portanto, proteger as pessoas.

A Advocacia Geral da República na sua manifestação, sustenta a ilegitimidade ativa ad causam da FENEME, pois para a AGU, essa federação não pode propor ADI. No mérito, refuta a alegação de inconstitucionalidade formal porque, no seu entender, a lei não cria Guardas Municipais, mas, tão somente, trata de princípios e normas gerais. Refuta a alegação de inconstitucionalidade dos dispositivos da lei sob o fundamento de que não teria sido extrapoladas atribuições de outros órgãos.

O Congresso Nacional refuta a alegação de inconstitucionalidade formal sob o fundamento de que a lei a que se refere o art. 144, §8º da CFB/88, seria nacional e não municipal. Sustentou, ainda, que a Constituição Federal ao admitir constituição de guarda municipal para a proteção de bens, serviços e instalações, não pretendeu limitar sua atuação à esfera meramente patrimonial, mas também imaterial, e que no contexto em que foi inserida, qual seja, segurança pública, engloba preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, portanto, não haveria nenhuma inconstitucionalidade em as Guardas Municipais atuarem na proteção das pessoas.

A Procuradoria Geral da República, em 18/02/2015, se manifestou no sentido da ilegitimidade ad causam da FENEME. Para o Ministério Público Federal, a Federação, que propôs a ADI, defende interesse apenas de parte da categoria dos militares e não de toda a corporação e que, por isso, é ilegítima conforme jurisprudência da Suprema Corte.

No mérito, sustenta a inconstitucionalidade formal da lei, por invadir reserva legislativa do Município. Para a PGR a lei a que se refere o aludido art. 144, §8º da CFB/88, é municipal e não nacional. Sustenta que somente a União e, residualmente, o Estado têm competência para legislar sobre assuntos de segurança pública. Que no caso específico, trata-se de matéria de competência dos Municípios e não da União ou dos Estados, por ser reserva legal qualificada.

Alega, ainda, que as Guardas Municipais, por não estarem no rol que seria taxativo do art. 144, incisos, não é órgão responsável pela segurança pública. Passa a dispor de limitações acerca das atribuições da instituição e arremata pedindo a interpretação conforme a Constituição para o art. 5º, incs. VI, XIII e XVII da Lei nº 13.022/2014.

Como ficou demonstrado, o tema é polêmico e complexo, de modo que a Suprema Corte, ao que parece, tendo em vista o enorme número de processos para julgar, demorará em dar uma decisão para a controvérsia. O certo é que a lei está em vigor em todo o território nacional, devendo todas as Guardas Municipais se adequem aos seus dispositivos.

3.3 Principais aspectos

Já no art. 1º se constata que a lei veio instituir normas gerais para as Guardas Municipais, disciplinando o aludido §8º do art. 144 da CFR/88. Vê-se que ficou a cargo de leis municipais o disciplinamento específico das guardas municipais no tocante ao seu funcionamento.

Cada Município, ao criar sua guarda municipal, deverá se a ter às normas gerais previstas na lei, não podendo violar suas disposições e seus princípios. Com isso, há de se pensar que, ao criar normas gerais, não estará limitando o campo de disciplinamento dessas instituições por parte dos Municípios, já que cada um tem suas peculiaridades locais próprias e que demandariam regulamento diverso.

Faz-se necessário saber, por exemplo, se essas normas são adequadas a todos os Municípios, se são aplicáveis tanto numa grande metrópole como, por exemplo, São Paulo, como no Município do Eusébio no Ceará.

A Lei Federal nº 13.022/2014 está dividida em onze capítulos da seguinte forma: I - disposições preliminares; II - dos princípios; III - das competências; IV - da criação; V - das exigências para investidura; VI - da capacitação; VII - do controle; VIII - das prerrogativas; IX - das vedações; X - da representatividade e, por último, XI - disposições diversas e transitórias.

Não se fará uma análise específica de cada dispositivo da lei, haja vista não ser esse o objetivo do presente estudo. Porém, alguns dispositivos merecem ser abordados por terem relações diretas com o objeto do trabalho.

Assim, para melhor compreender o disciplinamento legal da instituição, é imperioso abordar o art. 2º, inclusive a questão da função de proteção preventiva, tendo em vista se tratar de termo que pode gerar incompreensões; as competências gerais introduzidas no art. 4º, notadamente no que se refere à introdução do termo “logradouros públicos” e as competências específicas introduzidas no art. 5º, referente ao disposto nos incisos III, IV, XI, XIV, XV, XVI e XVII e parágrafo único.

3.3.1 Instituição de caráter civil

O art. 2º da lei diz o seguinte: Incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.

Como se infere, as guardas municipais são instituições de caráter civil. O legislador deixa claro que esse órgão não tem, em nenhuma hipótese, natureza militar. Isso significa que toda a estrutura, organização, treinamento e hierarquia não podem ser idênticos às militares.

O art. 19 reforça a vedação quando diz que a estrutura hierárquica da Guarda Municipal não pode utilizar denominação idêntica à das forças militares, quanto aos postos e graduações, títulos, uniformes, distintivos e condecorações. Percebe-se um esforço do legislador em apartar as competências da Guarda Municipal das Polícias Militares.

Antes da promulgação da referida lei os Municípios que criaram suas instituições o fizeram sem nenhuma orientação normativa. Muitos criaram instituições com estruturas idênticas das Polícias Militares dos Estados, inclusive, na maioria das vezes quem dirigia essas instituições eram oficiais militares.

Ademais, como se sabe, as Polícias Militares são forças auxiliares das Forças Armadas. Infelizmente muitas das práticas dessa instituição são questionadas, tendo em vista não se adequarem aos princípios democráticos. Isso se dá porque no Brasil se instalou uma ditadura militar e as Polícias Militares foram instituições fundamentais para a execução da repressão.

Apesar da instauração da nova ordem constitucional inaugurada pela Constituição Federal de 1988, tida como a Constituição Cidadã, o disciplinamento das Polícias Militares não foi revisto a fim de realinhar seus procedimentos com os valores republicanos e democráticos atuais que vigem no país.

Há, no seio da sociedade, um grande movimento no sentido de reformulação do modelo de polícia, inclusive, dentro da própria instituição militar existem servidores que advogam a desmilitarização da Polícia Militar, justamente porque a rigidez do modelo afeta não só a população que se depara com as ações da instituição, mas, também os próprios policiais que sofrem abusos que para nosso tempo são injustificáveis. Como, por exemplo, a “prisão” administrativa do militar quando da ocorrência de falta disciplinar prevista nos regramentos da instituição, em completa violação à dignidade desses profissionais.

Infelizmente, muitas das práticas da Polícia Militar foram repassadas para Guardas Municipais no Brasil, justamente porque não havia nenhuma regulamentação do art. 144, §8º da CFB/88. E uma das razões disso é que muitos prefeitos por não entenderem ao certo como as Guardas Municipais deveriam atuar, buscaram auxílio da força estadual para treinar e administrar suas instituições.

Essa simbiose institucional gerou uma verdadeira crise de identidade em muitas Guardas Municipais, pois a ausência de uma regulamentação clara das funções e dos procedimentos que seriam adotados por essa instituição, ocasionou uma influência na filosofia institucional, nos procedimentos, ações, políticas e até mesmo no ordenamento hierárquico.

Sobre esse aspecto, observou, Luiz Eduardo Soares, em 2013, portanto, antes do advento da Lei nº 13.022/2014, essa problemática. Disse o autor:

As guardas civis tem se multiplicado no país por iniciativa ad hoc de prefeitos, atendendo à demanda popular, mas sua constitucionalidade é discutível e, sobretudo, não seguem uma política nacional sistêmica e integrada, sob diretrizes claras. O resultado é que acabavam se convertendo em pequenas PMs em desvio de função, repetindo vícios da matriz copiada. Perde-se, assim, uma oportunidade histórica de inventar instituições policiais de novo tipo, antecipando o futuro e o gestando, em vez de reproduzir equívocos do passado.[4]

Nesse contexto, o dispositivo é de salutar importância, visto que esclarece qualquer dúvida quanto à identidade institucional das Guardas Municipais, dando-lhe completa autonomia para exercer suas funções sem depender de qualquer direcionamento operacional por parte das Polícias Militares.

3.3.2 Instituição uniformizada e armada

As expressões “uniformizadas” e “armadas” são típicas de forças de segurança, tendo em vista o caráter inibitório que o uso do fardamento juntamente com o armamento à vista ocasiona, fazendo com que aqueles que, porventura, estejam planejando a prática de algum delito, sentir-se-ão potencialmente persuadidos a não praticá-lo.

Além do caráter eminentemente inibitório, o uso do fardamento atende ao princípio constitucional da transparência ou publicidade do poder do estado, disposto no art. 37, caput da CFB/88, que informa a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvados os casos de sigilo previstos na legislação.

Ora, as Guardas Municipais atuarão com poder de polícia, de modo que é direito do cidadão saber quem está, no caso concreto, a restringir sua liberdade ou limitar seus direitos individuais. O uniforme informa aos administrados o órgão e o respectivo servidor que está atuando, garantindo a identificação para, caso o cidadão tenha seu direito violado, possa buscar a responsabilização do infrator. O uniforme a ser utilizado pelas Guardas Municipais será, preferencialmente, de cor azul-marinho, a teor do disposto no art. 21 da Lei nº 13.022/2014.

O armamento é instrumento necessário para que a atividade protetiva exercida pela Guarda Municipal seja efetivamente realizada, tendo em vista que, muitas vezes, o conflito é inevitável e o uso da arma será determinante para que o servidor possa cumprir sua missão.

É de se reconhecer que o assunto é muito polêmico. Isso se dá porque no Brasil e tem um índice de letalidade, pelo uso da arma de fogo, altíssimo quando comparado aos países desenvolvidos.

Dados do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), que consta na Nota Técnica de nº 17 de março de 2016, demonstra que, somente, em 2014, 44.861 pessoas morreram de homicídio em decorrência do uso das armas de fogo. Esse número corresponde a 76,1% do total de homicídios ocorrido no Brasil, índice muito superior aos 21% que corresponde à média dos países europeus[5].

Apesar de o número já ser alarmante, os dados técnicos indicam que não fosse à política de desarmamento implementada em 2003 pelo Estatuto do Desarmamento, em média teriam ocorrido 77.889 homicídios entre 2011 e 2013, representando 41% a mais de mortes, já que os dados coletados mostram que morreram nesse período 55.113[6].

Não obstante a política adotada no Brasil, de reduzir o número de armas de fogo em circulação, o próprio Estatuto do Desarmamento no seu art. 6º, III estabelece que é permitido o porte de arma de fogo aos integrantes das Guardas Municipais das capitais dos Estados e dos Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes.

Ou seja, na própria política nacional que trata do assunto, foi permitido o uso pelas Guardas Municipais, exatamente porque o trabalho exige, pois não há como se fazer qualquer tipo de segurança sem que se tenham instrumentos que garantam a reação adequada.

No entanto, o uso da arma de fogo, considerado na doutrina especializada como armamento letal, dentro de um grau de uso diferenciado da força, é o último meio a ser utilizado numa situação conflituosa. Tal perspectiva se dá, obviamente, quanto se está num conflito em que o grau de uso da força se dê progressiva e proporcionalmente à agressão injusta sofrida.

Há, porém, casos em que o uso do armamento letal é a primeira e única opção a ser dispensada pelo agente público que vá efetivamente resolver o problema e conter a agressão. Do contrário, deve-se seguir o uso progressivo da força.

Nesse tocante, está em vigor no Brasil a Portaria Interministerial nº 4.226 de 31 de dezembro de 2010[7] que estabelece diretrizes sobre o uso da força pelos agentes de segurança pública. De acordo com esse diploma legal, a utilização da força deverá se pautar nos documentos internacionais de proteção aos direitos humanos (art. 1º). Assim, tanto as disposições legais específicas como os princípios constitucionais devem ser observados.

Além disso, toda vez que o agente de segurança pública, Guarda Municipal, for se valer do uso da força deverá obedecer aos Princípios da Legalidade, Necessidade, Proporcionalidade, Moderação e Conveniência (art. 2º).

Dispõe, ainda, o art. 8º da Portaria que todo agente de segurança pública que, em razão da sua função, possa vir a se envolver em situações de uso da força, deverá portar no mínimo 2 (dois) instrumentos de menor potencial ofensivo e equipamentos de proteção necessários à atuação específica, independentemente de portar ou não arma de fogo.

Outras orientações importantes foram trazidas pela Portaria, tais como a proibição de disparo de arma de fogo contra pessoas, exceto em casos de legítima defesa própria ou de terceiros contra perigo iminente de morte ou lesão grave (art. 3º); proibição dos chamados “disparos de advertência” (art.6º); obrigação para que os órgãos de segurança pública editem atos normativos disciplinando o uso da força (art.9º) e, procedimentos que devem ser empregados pelo agente e pelo órgão de segurança pública, quando o uso da força cause morte ou lesão a pessoas.

Portanto, o uso do armamento letal é necessário para o desempenho da função de segurança pública, instrumento inerente à profissão, porém, não pode se dá de forma indiscriminada, sem critérios, pois do contrário, vidas são perdidas, famílias são destruídas e os prejuízos materiais e imateriais são incalculáveis, daí a necessidade de um rigoroso disciplinamento sobre o assunto. Diante dos números apresentados acima, o conhecimento dessas diretrizes é de fundamental importância para os agentes de segurança pública e, também, pela sociedade.

3.3.3 Princípios mínimos de atuação das Guardas Municipais

O art. 3º da lei traz os princípios norteadores que servirão de base para a atuação das guardas municipais, são eles a proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas; preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas; patrulhamento preventivo; compromisso com a evolução social da comunidade; e uso progressivo da força.

Os princípios estão em consonância com as orientações internacionais para a aplicação da lei[8] e com os valores consagrados na Constituição Federal de 1988, que tem como um dos seus fundamentos a dignidade da pessoa humana, os princípios aventados na lei visam uma atuação humana, livre de abusos e violações de direitos, que priorizem a vida humana e que fortaleçam a cidadania.

Pontua-se que a atuação das Guardas Municipais deverá estar em sintonia com um compromisso irrestrito com a evolução social da comunidade. Esse chamado implica num relacionamento efetivo, cooperativo e democrático com a comunidade, na busca conjunta de soluções pacíficas dos conflitos e problemas que surgem na localidade.

Dessa forma, nessa relação, se contribui para uma evolução social da comunidade na medida em que insere o cidadão na responsabilidade de promoção da segurança pública, pois o Estado, ainda que se esforce, não consegue sozinho dar conta da solução de problemas que surgem no seio da comunidade. Assim, a troca de experiências, informações e de ideias para resolver os problemas, gera um senso de responsabilidade coletivo que eleva, sem sombra de dúvidas, à pacificação social.

Essa forma de atuação está de acordo com a doutrina do policiamento comunitário, que para Trajanowick e Bucquerouxe consiste:

Numa filosofia e estratégia organizacional que proporcione uma nova parceria entre a população e a polícia. Baseia-se na premissa de que tanto a polícia quanto a sociedade devem trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver problemas contemporâneos tais como: crimes, medo do crime, desordens físicas e morais e em geral a decadência do bairro, com o objetivo de melhorar a qualidade de vida na área.[9]

O princípio do uso progressivo da força é importante na medida em que deixa claro que os agentes policiais devem quando na sua atuação, sempre que necessário usar da força para fazer valer a lei e a ordem, agir de maneira proporcional à agressão sofrida e com base em parâmetros técnicos do uso da força, conforme exposto acima. Ou seja, não se tolera violência e arbitrariedades quando do uso da força, ao contrário, o profissional deverá atuar de modo técnico, com base em princípios internacionais[10] de uso da força que são aplicados em todos os manuais de corporações policiais no mundo.

3.3.4 Competências gerais e específicas

O Capítulo IV da Lei nº 13.022/2014 traz as competências gerais e específicas das Guardas Municipais. Note-se que no que diz respeito à competência constitucional, o tema foi tratado anteriormente, de modo que serão abordadas algumas das competências peculiares estatuídas na lei.

O art. 4º, caput, e seu parágrafo único dispõem que é competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município. No seu parágrafo único o dispositivo informa que os bens mencionados no caput abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominiais.

Vê-se que o legislador já trouxe a previsão de quais bens o texto estar a tratar, quais sejam, aqueles disciplinados no Código Civil, deixando de lado qualquer interpretação diversa que se queira dar, tais como a inserção da vida humana como bem a ser protegido pela guarda municipal.

O dispositivo inovou comparado ao disposto no art. 144, §8º da Constituição Federal que elenca como objetos de proteção das Guardas Municipais, bens, serviços e instalações do Município, ao trazer a expressão “logradouros públicos municipais” no seu texto.

É de se observar que a inclusão não causa nenhum prejuízo ao disposto no texto constitucional, haja vista que logradouros serem exatamente espaços públicos reconhecidos pelo Município, logo há de se entender como espécies de bens públicos.

No art. 5º da lei, encontra-se um rol de competências ditas específicas. Por certo, esse rol é exemplificativo, pois é impossível a previsão, por parte do legislador, de todas as ações que podem ser desempenhadas pelas Guardas Municipais no dia-a-dia operacional. Porém, a previsão de algumas ações é de extrema importância.

Serão abordados aqueles dispositivos que, ao que parece, merecem ser explicados porque ou trazem dúvidas quanto à adequação ao texto constitucional, ou ampliam as ações da instituição para temas que fogem à sua competência, de modo que se faz necessário uma interpretação para fixação dos parâmetros que se adéquem ao comando constitucional. São os incisos III, V, XIII, XIV, XVI, XVII e o disposto no parágrafo único do dispositivo.

O art. 5º, III, traz como competência específica das Guardas Municipais a proteção não só dos bens, serviços e instalações dos Municípios, mas uma atuação preventiva e permanente no sentido da proteção da própria população municipal, ou seja, na preservação da incolumidade das pessoas.

Ao criarem esse dispositivo, o legislador expandiu o objeto de proteção. Indaga-se se garantiu às Guardas Municipais a competência de agirem no âmbito de atuação dos demais órgãos de segurança pública, elencados no art. 144 da CFR/88, que traz como órgãos responsáveis para a preservação da incolumidade das pessoas as elencadas nos seus incisos.

Há, na verdade, uma aparente invasão de competência, pois como já mencionado, às Guardas Municipais cabem à proteção dos bens, serviços e instalações dos Municípios. Entre os bens mencionados pelo dispositivo são os públicos de uso comum do povo, especiais e dominicais como explanado acima. Nesse sentido adverte, José Afonso da Silva:

Sempre se pretende que essas guardas assumam funções policiais, notadamente de polícia preventiva e ostensiva. Não raro essa discussão vem associada à unificação das policias. Essa pretensão ganhou um reforço com a Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014, que, nos incs. III e IV do art. 5º, se lhes reconhece, talvez ao arrepio da Constituição, competência para o exercício de aspectos da segurança pública, quais sejam: atuar , preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais; colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social.

O certo é que a lei não pode atribuir função de segurança pública às guardas municipais, porque a Constituição não autoriza. [11]

Em sentido contrário, José Cretella Junior indica que as Guardas Municipais, na sua atividade, protegem não só o patrimônio público municipal, mas também os servidores que prestam os serviços públicos, bem como os próprios munícipes, pois utilizam dos bens públicos municipais. Nesse sentido, os agentes prestam serviço de combate à criminalidade na medida em que visam atuar para combater ataques aos bens, serviços, instalações municipais, bem como aos servidores e aos munícipes. Esse tema será abordado, entretanto, com profundidade no tópico poder de polícia.

Já o art. 5º, V, diz que cabe às Guardas Municipais colaborar com a pacificação dos conflitos que seus agentes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas. Esse dispositivo só deixa claro que os agentes públicos, ao se depararem com conflitos sociais, tais como briga de vizinhos, discussões no trânsito, rixas urbanas, brigas por espaços em bens públicos etc., podem agir no sentido de tentar dar uma solução pacífica ao problema, mediando as discussões e propondo acordos.

Apesar de o termo ser bastante genérico, deverá ser interpretado no sentido de respeito às atribuições dos demais órgãos de segurança pública, já mencionados, de modo que, a depender do tipo de problema, deverão os agentes demandar os órgãos competentes para cumprir seu papel. Assim, a atuação dos Guardas Municipais se dá num aspecto mais preventivo, deixando a cargo dos demais agentes públicos as soluções que extrapolem a mediação.

De acordo com o art. 5º, XIII, é competência específica das Guardas Municipais, garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-las direta e imediatamente quando deparar-se com elas. Aqui, também, se vislumbram certo aspecto generalista à locução “ocorrências emergenciais”, porque que tipo de ocorrências se pode considerá-las emergenciais?

Geralmente as Guardas Municipais são vinculadas a sistemas de informações que recebem chamadas de emergências para os órgãos de segurança pública, de modo que, ao serem demandadas por este meio, aos guardas municiais serão direcionadas ocorrências que digam respeito à sua missão constitucional, qual seja, a proteção dos bens, serviços instalações do Município, ficando de fora, por exemplo, chamadas para intervir em assaltos às pessoas, brigas de gangue, invasões de domicílios, crimes voltados ao tráfico de drogas etc., a quem cabe intervenção da Polícia Militar ou Polícia Civil no âmbito estadual.

Porém, quando na sua atuação preventiva, por meio de rondas, uma composição de guardas municipais se depararem com a prática de crimes e poderem evitá-los, deverão agir de modo a solucionar emergencialmente o problema.

O art. 5º, XIV, dispõe que é competência específica das Guardas Municipais encaminharem ao Delegado de Polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário. Nesses casos, os agentes municipais, quando se depararem com ocorrências, de qualquer natureza, que, ao deterem alguém em flagrante delito, devem conduzir o flagranteado à presença da autoridade policial para dar prosseguimento aos procedimentos legais.

Ora, se aos particulares a lei processual penal garante a liberdade para prender quem quer que seja em flagrante delito, pois tendo possibilidades materiais poderão conduzir o flagranteado à delegacia de polícia, com mais forte razão ainda os guardas municipais, que são integrantes de órgão estatal atuante na prestação de serviços públicos de segurança, possuem tal dever-poder.

Certamente, quando os guardas municipais se depararem com detenção de pessoas em flagrante na prática de delitos, deverão atuar, se possível, claro, no sentido de conduzir o flagranteado à presença da autoridade policial.

Deverão, também, atuar no sentido de preservar o local do crime se forem os primeiros a se depararem com ocorrências que demandem o exercício da polícia forense, até que cheguem ao local as autoridades responsáveis para agirem.

Essa atuação se dará somente quando for possível e quando for necessário, de modo que não havendo possibilidades materiais e operacionais para isso, bem como quando não for necessária a presença dos agentes da Guarda Municipal, tendo presente, por exemplo o órgão estatal competente para a solução da ocorrência, estarão desobrigados os agentes municipais de proceder na preservação do local.

Por exemplo, quando agentes da guarda municipal se depararem com a prática de um homicídio, sendo os primeiros a chegarem ao local, deverão preservar o local e imediatamente comunicar o ocorrido às Polícias Civis e Militares. Quando essas forças chegarem ao local, estes deverão assumir o papel de preservação do local do crime até que os procedimentos da polícia forense sejam concluídos.

Obviamente, como os agentes da guarda municipal foram os primeiros a chegarem ao sinistro, deverão prestar todas as informações que forem necessárias para os demais profissionais.

Estabelece o art. 5º, XVI, que é competência específica das Guardas Municipais desenvolverem ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal.

As ações a que alude o dispositivo legal deve ser entendido como aquelas destinadas à conscientização da população da importância da preservação e proteção dos bens, serviços e instalações do Município.

Podem ser compreendidas nessas ações, palestras educativas nas comunidades, escolas, empresas e demais órgãos estatais, sejam eles de âmbito municipal, estadual ou mesmo federal que estejam localizados no âmbito municipal, informando o papel das Guardas Municipais e a importância do apoio dos moradores no trato dos bens públicos etc.

Não devem ser compreendidas como ações primárias aquelas que, em parceria, por exemplo, com as Polícias Militares, atuam no sentido de coibir a prática de crimes por meio de abordagens pessoais sem amparo na fundada suspeita de cometimento de crimes. Esse tipo de ação está voltado ao combate ao crime em geral e compete não às Guardas Municipais enfrentá-los, mas aos demais órgãos de segurança.

Compete sim, por outro lado, às Guardas Municipais, realizarem abordagens a pessoas quando em fundada suspeita do cometimento de crimes contra o patrimônio municipal, ou contra a prestação dos serviços públicos municipais.

A abordagem pessoal deve seguir o disposto no art. 240, §2º do CPP, ou seja, que a busca pessoal proceder-se-á quando houver fundada suspeita de que alguém oculte consigo arma proibida ou objetos advindos de meios criminosos.

O art. 5º, XVII, traz a previsão de competência específica das Guardas Municipais, auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários. Essa competência deve ser compreendida no sentido de que os agentes municipais poderão agir de forma auxiliar, na segurança de grandes eventos promovidos, executados e que configurem prestação de serviços por parte do Município.

Ou seja, quando o Município promove eventos com recursos próprios a fim de prestar serviço público municipal na área da cultura, educação, saúde etc., organizados, mantidos e executados pela Administração Pública municipal, caberá às Guardas Municipais atuar na segurança do evento, porque está inserido no contexto de proteção dos serviços públicos municipais.

Quando, ao contrário, o Município atua como apoiador de eventos particulares, mas que são de interesse da municipalidade que os mesmos ocorram no seu território por fomentarem a economia local, a proteção do evento passa a ser da Polícia Militar a quem cabe constitucionalmente a garantia da ordem pública e não da Guarda Municipal.

No que diz respeito à proteção de autoridades e dignitários, cabe às Guardas Municipais auxiliar quando a autoridade e o dignitário forem integrantes dos quadros de servidores públicos municipais ou agentes políticos municipais, como prefeitos, secretários municipais, servidores públicos municipais diretores de empresas estatais, vereadores etc.

Quando, ao contrário, se tratar de autoridades e dignitários que estejam fora do aspecto supramencionado caberá à polícia militar e não às Guardas Municipais realizarem sua proteção, não cabendo a esse órgão atuar mesmo que de forma auxiliar por se tratar de competência exclusiva do outro órgão de segurança.

Como já mencionado acima, no que diz respeito aos incisos XIII e XIV, o parágrafo único do art. 5º dispõe que nessas competências, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, a Guarda Municipal deixará que esses órgãos, Polícia Civil, Polícia Militar e Polícia Federal, assumam a ocorrência, mas deverão dar total apoio à continuidade da ocorrência, não configurando, assim, invasão de competência nas atribuições dos demais órgãos.

3.4 Guardas Municiais na fiscalização do trânsito

Dispõe o art. 5º, VI da Lei 13.022/2014, que é competência específica das Guardas Municipais exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos do Código de Trânsito Brasileiro, ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal.

Assim, as Guardas Municipais podem atuar no trânsito porque o Código de Trânsito Brasileiro, Lei Federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, estabeleceu em seu art. 24, VI essa competência, dispondo que “compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição, executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicaras medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito”.

A Emenda Constitucional nº 82/2014 acrescentou o § 10º ao art. 144 da CFB/88 que estatui que a segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas, “compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito, estruturados em Carreira, na forma da lei”.

O tema ganhou repercussão geral no dia 8 de setembro de 2011. É que o STF, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 658570/MG[12], entendeu, por maioria de votos, que é constitucional a atribuição às Guardas Municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas.

4 PODER DE POLÍCIA DA GUARDA MUNICIPAL

A Guarda Municipal é órgão estatal vinculado à administração direta do Município. Faz parte do regime jurídico da Administração Pública Municipal dotada de prerrogativas e de sujeições que são inerentes aos entes estatais.

Para que consiga exercer suas atividades a Administração Pública precisa de algumas prerrogativas, sem as quais seria impossível fazer sobrepor-se o interesse coletivo, social, ao interesse do particular.

Assim, a Administração Pública poderá se valer de poderes especiais para executar as atividades que lhes foram outorgadas pelo legislador, de interesse eminentemente público. Dentre esses poderes se encontra o poder de polícia que, a priori, consiste numa prerrogativa conferida aos entes estatais para limitar o exercício dos direitos individuais em nome do interesse público.

O Poder de polícia de que dispõe a Administração Pública faz parte de uma das funções administrativas do Estado. Para melhor compreensão do assunto se faz necessário abordar o tema das funções estatais a fim de que se fixem os contornos jurídicos adequados e não gere, assim, dúvidas ou confusões conceituais desnecessários.

4.1 Funções Administrativas

Para Celso Antônio Bandeira de Melo, “a função pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica”.[13]

As funções estatais, conforme divisão clássica proposta por Montesquieu[14] e aceite por grande parte da doutrina, se divide em função legislativa, executiva (administrativa) e jurisdicional. Compreende-se como função legislativa, “a função que o Estado, e somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente na ordem jurídica, isto é, que se fundam direta e imediatamente na Constituição”.[15]

Já a função jurisdicional é aquela que “o Estado, e somente ele, exerce por via de decisões que resolvem controvérsias com força de “coisa julgada”, atributo este que corresponde à decisão proferida em última instância pelo Judiciário”.[16]

A função administrativa é a atividade exercida pelo Estado, tipicamente, pelo Poder Executivo, “que haverá de respeitar os direitos fundamentais e, ao mesmo tempo, propor e realizar as políticas públicas necessárias à satisfação de tais direitos”.[17]

Os poderes, digam-se, as funções[18] do Estado brasileiro estão divididos conforme modelo acima exposto. Estatui o art. 2º do texto constitucional que são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, Executivo e o Judiciário. Apesar da clássica divisão na prática se vê uma mistura de funções, de modo que o correto, segundo a moderna doutrina juspublicista[19], é que os poderes exercem funções típicas e funções atípicas.

Assim, sucintamente, a função típica do Poder Legislativo é criar leis e, atipicamente, exerce função administrativa. O Poder Judiciário exerce a função típica de dizer o direito no caso concreto, ou seja, resolve os conflitos e, atipicamente, cumpre com atribuições administrativas. O Poder Executivo, detentor da função típica de administrar, ou seja, de executar atos de gestão pública, também, detém funções atípicas.

Celso Antônio Bandeira de Melo elenca como atividades administrativas: a) serviços públicos; b) intervenção do Estado no domínio econômico e social; c) cumprimento das normas legais que estabelecem as limitações administrativas à liberdade e à propriedade – poder de polícia em sentido estrito -; d) imposição das sanções previstas para as infrações administrativas; e) sacrifícios de direito e; f) gestão dos bens públicos.[20]

Com efeito, dentre as atividades administrativas exercidas pelo Estado por intermédio de seus órgãos e agentes públicos, encontra-se a atividade de polícia. Essa atividade é de extrema importância para que o Estado cumpra sua finalidade precípua, qual seja realizar o bem comum de uma determinada sociedade civil[21], submetendo os interesses privados sob a supremacia do interesse público.

Vale salientar que a Constituição não deve ser a reunião dos fatores reais de poder que regem o país, onde suas prescrições normativas não passam de folha de papel como preconizado por Ferdinand Lassalle.[22]Ao revés, o texto constitucional é dotado de eficácia normativa[23], ou seja, suas normas exigem eficácia vinculante, vale dizer, “as normas constitucionais são dotadas de imperatividade”.[24]

A força normativa da constituição exige que o Poder Público cumpra com suas disposições e atentem em sua observância em todos os seus tratos. Portanto, as diretrizes traçadas no texto constitucional “repercutem sobre a atuação dos três Poderes” [25] da República, Legislativo, Executivo e Judiciário. Luis Roberto Barroso explica:

No tocante à Administração Pública, além de igualmente (i) limitar-lhe a discricionariedade e (ii) impor a ela deveres de atuação, ainda (iii) fornece fundamento de validade para a prática de atos de aplicação direta e imediata da Constituição, independentemente da interposição do legislador ordinário.”[26]

Nesse sentido, os “valores acolhidos pela Constituição passam a ser paradigmas do sistema jurídico totalmente vinculantes da atividade administrativa.”[27] O texto da atual Carta Magna estatui alguns valores fundamentais que devem ser observados pela Administração Pública, tais como, democracia, cidadania, dignidade da pessoa humana, o objetivo de promover o bem de todos, sem preconceitos de nenhum origem etc.

Nesse diapasão, assevera Lígia Maria:

A função administrativa, seja no exercício do poder de polícia, nos atos discricionários, na prestação de serviço público, nas atividades de fomento, e na intervenção econômica, tem como dever proteger e implementar, de forma eficaz, medidas protetivas e promocionais à realização dos direito, seja a demanda individual ou coletiva.[28]

Contudo, a função administrativa no exercício do poder de polícia tem relação indissociável na proteção e promoção dos direitos fundamentais previstos na Constituição. Essa exigência se dá não apenas como forma de orientação da atuação estatal, mas exsurge como fundamento de validade e legitimidade dos atos praticados.

4.2 Origens do termo

Maria Sylvia Zanella Di Pietro[29] informa que o sentido do termo teve uma evolução histórica, destacando a etimologia do vocábulo polícia que vem do grego politeia, significando toda a atividade exercida na cidade-estado grega (polis).

Depois, na idade média, com o chamado jus politiae, de quem era detentor o príncipe e que se referia a tudo o que era necessário à boa ordem da sociedade civil sob autoridade do Estado, em contraposição à boa ordem moral e religiosa.

Já por volta do século XV, o jus politiae passa por mais uma mudança, agora compreendendo, na Alemanha, toda a atividade do Estado e que logo se fez uma distinção entre a polícia e a justiça[30].

A partir do século XVIII, após as grandes revoluções liberais, agora sob a égide do Estado de Direito, frente ao fato de que todos os cidadãos, bem como todos aqueles que exerciam o poder, deveriam respeitar a lei, o termo sofreu mais uma evolução, aproximando-se do sentido que lhe é empregado hodiernamente.

4.3 Conceito

Como anteriormente demonstrado, o conceito de poder de polícia acompanha a evolução por que passa o Estado. Portanto, Caio Tácito pondera que “uma das mais árduas tarefas em Direito Público é a de conceituar, em seus exatos contornos, o poder de polícia” [31]. A doutrina, nesse desiderato, buscou ao máximo dar objetividade ao conceito.

Pontua-se, que muitos doutrinadores formularam teorias sobre o “poder de polícia” com a finalidade de se adequar o termo aos parâmetros jurídicos hodiernos. Entre essas teorias, cita-se a da regulação[32] e a teoria da ordenação administrativa que, para Ricardo Marcondes Martins, “é a disciplina constitucional e legislativa da atividade privada; quando exige a intermediação da Administração Pública, constitui o campo da chamada Administração ordenadora”.[33]

Ricardo Marcondes, na sua teoria da ordenação, não elimina por completo o termo “poder de polícia”, mas o redimensiona ao seu sentido mais clássico, qual seja a atividade estatal que impõe abstenções aos particulares. Nessa concepção “o poder de polícia diz respeito à competência administrativa de impor, na falta da lei, restrições à propriedade e à liberdade, em concretização dos princípios mais pesados no caso concreto.”[34]

Não obstante, para o presente estudo, adota-se o termo “poder de polícia”. Afinal, “conquanto o nomem juris “poder de polícia” seja objeto de procedentes críticas, e já esteja em desuso em alguns países, seguimos nos servindo dele pela grande vulgarização de seu uso entre nós, inclusive no direito positivo.”[35]

Para Celso Antônio Bandeira de Melo, poder de polícia, num sentido mais genérico, consiste numa atividade estatal que vise limitar o exercício da liberdade e da propriedade a fim de adequarem, tais bens jurídicos, ao interesse público. Nesse sentido, incluem-se os atos administrativos, tanto do Poder Legislativo como do Poder Executivo. [36]

Já na sua acepção mais restrita, o poder de polícia, consiste na polícia administrativa, nas palavras de Melo

A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-se aos interesses coletivos designa-se “poder de polícia”. A expressão, tomada neste sentido amplo, abrange tanto atos do Legislativo quanto do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos...

A expressão “poder de polícia” pode ser tomada em sentido mais restrito, relacionando-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais as autorizações, as licenças, as injunções), do Poder Executivo destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses sociais. Esta acepção mais limitada responde à noção de polícia administrativa. [37] (Grifo nosso).

Para Carvalho Filho, poder de polícia é “a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o uso e gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade” [38]. Assim, pode-se dizer que o conceito mais aceito na doutrina do poder de polícia, compreende como atividade estatal apta a limitar direitos individuais dos cidadãos em prol do interesse público.

O fundamento de tal atividade é o interesse público de modo que não há que se falar em prerrogativa dada à Administração Pública que não seja para atender interesse de toda a coletividade. Portanto, tal prerrogativa é calcada no princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

No ordenamento jurídico brasileiro há um conceito legal atribuído ao poder de polícia constante no artigo 78 do Código Tributário Nacional, que estabelece:

Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

O legislador ordinário disciplinou o termo porque o exercício do poder de polícia administrativa é considerado um dos fatos geradores da taxa, conforme artigo 77 do Código Tributário Nacional. De modo que sua previsão legal atende a um conceito de segurança jurídica, pois os administrados devem saber ao certo quais os fundamentos legais que fundamentam ações concretas por parte do Estado e que interferirão diretamente nos seus direitos.

4.4 Características

Na doutrina administrativista, encontram-se as principais características do poder de polícia, compreendido como atributos inerentes à atividade de polícia. São elas a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade. Alguns autores acrescentam, ainda, a indelegabilidade do poder de polícia a pessoas jurídicas de direito privado.

A discricionariedade corresponde à liberdade conferida ao agente público para que, com base nos critérios de conveniência e oportunidade, possa exercer o seu poder de polícia numa margem legal que lhe foi conferido pelo legislador.

Assim, discricionariedade não se confunde com arbitrariedade. Esta ocorre quando a Administração atua fora de parâmetros legais, ignorando o disposto na legislação, agindo com abuso ou desvio de poder. Discricionariedade, por sua vez, apesar de conferir liberdade de escolha à Administração, esta a exerce dentro dos marcos preestabelecido na lei. Isso ocorre porque é impossível que o legislador saiba previamente todas as hipóteses em que poderá recair o poder de polícia.

Há, porém, situações em que a lei estabelece determinados requisitos para os quais não será conferida margem de liberdade de opção para a Administração. Quando isso ocorrer, o poder de polícia será vinculado aos critérios previamente estabelecidos.

A maioria das ações das Guardas Municipais tem-se como discricionárias, pois diante do caso concreto é que o agente público decidirá se agirá ou não a fim de atingir sua finalidade. Agirá, portanto, com certa liberdade que lhe conferiu a lei com base nos critérios da conveniência e oportunidade objetivando o interesse público.

A autoexecutoriedade é a característica do poder de polícia que confere a Administração Pública a possibilidade de executar suas decisões sobre o interesse do particular sem que, para isso, necessite recorrer previamente ao Poder Judiciário a fim de lhe pedir autorização.

Di Pietro esclarece que, para alguns autores, a autoexecutoriedade se divide em exigibilidade (privilège du préalable) e executoriedade (privilège d’action d’office). Aquele seria a possibilidade de a Administração executar suas decisões sem necessidade de consulta prévia ao Judiciário a fim de impor obrigação ao administrado. [39]

Já a executoriedade ocorreria após a decisão executória da Administração. Consiste na faculdade de exercer a execução forçada de suas decisões se valendo de medidas de coação e, sendo o caso, da força pública a fim de que o administrado cumpra a decisão que lhe foi imposta.

A coercibilidade é a característica que reveste o poder de polícia de imperatividade, ou seja, de a Administração impor, obrigar os administrados a cumprirem suas decisões. Afinal “a Polícia Administrativa, como é natural, não pode curvar-se ao interesse dos administrados de prestar ou não obediência às imposições”. [40]

4.5 Limites

Para que os atos de polícia exercidos pela Administração Pública tenham validade, faz-se necessário o cumprimento dos requisitos da competência, forma, finalidade, motivo e objeto, os quais conferirão legitimidade aos atos praticados.

Tem-se como atendidos os requisitos da competência quando o agente que pratique o ato esteja agindo dentro do campo de função determinado pela lei, ou seja, que tenha competência para praticá-lo. Nesse tocante, explica Caio Tácito o seguinte:

O exercício do poder de polícia pressupõe, inicialmente, uma autorização legal explícita ou implícita atribuindo a um determinado órgão ou agente administrativo a faculdade de agir. A competência é sempre condição vinculada dos atos administrativos, decorrentes necessariamente de prévia enunciação legal. A sua verificação constitui, portanto, outro limite à latitude da ação de polícia que somente poderá emanar de autoridade legalmente habilitada. [41]

Portanto, só poderá exercer poder de polícia órgão ou agente a quem a lei autoriza. Do contrário, tem-se por incompetente todo aquele que foge de tal comando, devendo todos os seus atos ser nulos de pleno direito, sem prejuízo das responsabilizações.

Há casos em que a lei dita à forma com que os atos administrativos devam ser exteriorizados pela administração. Nesses casos, não pode o agente público fazê-lo de outro modo. Em regra a forma que se exige dos atos da Administração Pública é a forma escrita, a fim de que tudo seja documentado para posterior consulta. Não deve, todavia, se valer do formalismo, que consiste num exagero na obediência aos procedimentos.

Alguns atos podem excepcionalmente se dar de forma verbal ou por outros meios que não documentais. Dentre eles, está o ato de polícia, que na sua maior parte são verbais, como por exemplo, ordem de parar dada por um guarda de transito ou um policial que dá ordem para que o cidadão mostre sua identificação quando em fundada suspeita da prática de ilícito.

No que se refere ao objeto, compreende-se como o efeito jurídico que o ato produz, o mesmo deve ser lícito, possível e certo. Consigna-se, ainda, o Princípio da Proporcionalidade como outro requisito a ser observado pela Administração quando da sua atuação de polícia. Significa dizer que os meios adotados devem atender aos fins pretendidos, não indo além do necessário à obtenção do resultado esperado pela Administração.

Exige-se, portando, uma relação proporcional entre os meios e fins do ato de polícia, não se admitindo abuso de poder porque contrário ao interesse coletivo. Nesse tocante, oportuno a lição de José dos Santos Carvalho Filho.

Exemplo típico, e lamentavelmente não raro, de ofensa ao princípio da proporcionalidade consiste no uso exagerado de violência por agentes policiais encarregados de manter a ordem em casos de protestos ou movimentos populares e de diligências em locais de maior incidência de delitos, como favelas, morros, e outras comunidades. A violência excessiva é conduta desproporcional à regular diligência de preservação da ordem pública, de modo que merece repressão e responsabilização dos agentes causadores da violação. [42]

O requisito da finalidade é atendido quando o ato de polícia visa atender o interesse público. Não pode, portanto, esse poder ser exercido a fim de beneficiar ou prejudicar particular. Caso isso ocorra, a autoridade estará agindo com desvio de poder que gerará, fatalmente, nulidade do ato praticado.

O motivo diz respeito aos pressupostos fáticos e jurídicos que informam o ato praticado, ou seja, a demonstração do fundamento legal e os eventos ou circunstâncias que fundamentam e levam a Administração a praticar o ato de polícia.

Assim, é imperioso que o ato de polícia cumpra com os requisitos acima expostos para que seja legítimo. Do contrário, será passível de nulidade, sem prejuízo da responsabilização nas esferas civil, administrativa e penal da autoridade que as praticar.

Não é porque a Administração Pública detém a prerrogativa do poder de polícia, que lhe permite adentrar a esfera dos direitos individuais do cidadão, que pode exercer esse poder de forma ilimitada, como outrora acontecia nos Estados Absolutistas.

No Estado Democrático de Direito, as ações governamentais devem estar em sintonia com o ordenamento jurídico. Assim, a lei, no seu sentido mais genérico, é limitadora das atividades estatais, de modo que é vedada toda e qualquer ação estatal que viole não só dispositivos legais, mas princípios constitucionais garantidores dos direitos individuais. Como anteriormente salientado, os atos de polícia são discricionários, mas não arbitrários.

4.6 Competência

A competência para exercer o poder de polícia é da União, Distrito Federal, Estados e Municípios a depender da matéria conferida constitucionalmente para cada ente federativo. Em regra, a competência será da União quando se tratar de assunto de interesse nacional, do Estado quando se for de interesse regional e dos Municípios quando a matéria abranger assuntos de interesse local. A divisão de competência entre os entes federativos estão dispostos na Constituição Federal (arts. 21, 22, 23, 24, 25 e 30) e foram explorados em tópico específico.

É necessário esclarecer a diferença da expressão, poder de polícia e poder da polícia. Como já dito, poder de polícia é a facultas dirigida à administração para que possa in concreto limitar direitos do particular em prol do interesse público.

Para José Cretella Junior, o poder de polícia é que dá fundamento ao poder da polícia, compreendido como a possibilidade de agir, em concreto, exercendo a atividade que lhe fora atribuído, na prática.[43]

Na verdade, não existe poder “da” polícia no sentido de esse ou aquele órgão policial deter o seu monopólio. Sabe-se que o poder de polícia é conferido à Administração Pública para que possa exercer suas atividades com eficiência.

Cada órgão policial tem poder de polícia para exercê-lo nas matérias de sua competência. Como bem observa Bismael B. Moraes, “a Polícia, como todos a conhecemos, quando exerce o chamado poder de polícia, não o faz em nome próprio, mas em nome da Administração Pública, única detentora de tal faculdade”. [44]

4.7 Polícia administrativa e polícia judiciária

Existe na doutrina a diferença entre poder de polícia administrativa e poder de polícia judiciária, tendo como critério diferenciador o caráter preventivo da primeira e o repressivo da segunda. O preventivo é quando a administração pública age objetivando impedir as ações antissociais, e o repressivo quando atua no sentido de punir os violadores da lei penal.

No entanto esses critérios sofrem críticas porque tanto a polícia administrativa quanto a polícia judiciária possuem elementos preventivos como repressivos, não havendo, portanto, uma clareza na diferenciação.

É clássica a divisão de polícia entre polícia administrativa, polícia judiciária e polícia mista. O modelo que vigora no Brasil é o misto, pois se apresentam órgãos que detém poder de polícia administrativa e judiciária e que, na sua atuação, às vezes, as duas são exercidas pelo mesmo órgão. Para José Cretella Júnior:

A polícia pode ser preventiva ou administrativa, quando age a priori, antes que ocorram as perturbações, ou judiciária, quando age a posteriori, depois que o delito ocorreu, também se denominando, sem rigor técnico, de “repressiva”, ao invés de “auxiliar”, denominação mais correta. [45]

Para Celso Antônio Bandeira de Melo “o que efetivamente aparta polícia administrativa de polícia judiciária é que a primeira se predispõe unicamente a impedir ou paralisar atividades antissociais enquanto a segunda se preordena à responsabilização dos violadores da ordem jurídica.” [46]

Completa o jurista que “a importância da distinção entre polícia administrativa e polícia judiciária está em que a segunda rege-se na conformidade da legislação processual penal e a primeira pelas normas administrativas.” [47]

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro há outra diferença que se impõe para a distinção em questão:

[...] a polícia judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia civil e militar), enquanto a polícia administrativa se reparte entre diversos órgãos da Administração, incluindo, além da própria polícia militar, os vários órgãos de fiscalização aos quais a lei atribua esse mister, como os que atuam nas áreas da saúde, educação, trabalho, previdência e assistência social. [48]

Pode-se observar que a polícia administrativa é aquele que age a fim de evitar o ilícito, preventiva, portanto. Já a polícia judiciária é aquele que age após a violação das normas estabelecidas, como auxiliar do Poder Judiciário, lhe dando subsídios para executar a responsabilização do infrator.

A diferenciação que se faz, tem sua validade num contexto de compreensão didática do assunto, pois, efetivamente, na práxis esses conceitos se misturam o que os torna de difícil compreensão. Ora, quando um agente policial age, seja ele da Polícia Militar ou da Guarda Municipal, na sua atividade preventiva, ou seja, objetivando a prevenção dos crimes, as regras que se aplicarão no caso concreto não são apenas administrativas, ao passo que as ações empregadas têm alcance, por óbvio, na esfera penal e processual penal.

E a razão disso é que a maioria das ações dirigidas contra os bens jurídicos tutelados por essas instituições, através de seus agentes, acabam gerando conseqüências de natureza criminal, incidindo, portanto, a sua legislação específica. De modo que na prática esses conceitos meio que ficam perdidos.

4.8 Ramos da polícia administrativa

É de se observar a dificuldade encontrada pelos autores em delimitar os ramos de atuação da polícia administrativa (preventiva). Nesse aspecto, Cretella Júnior adverte que:

A dificuldade maior não está em enfileirar uma série de capítulos seguidos, cada um dos quais referente a um campo da polícia administrativa, mas sim em descobrir critério seguro, que permita estruturar classificação sistemática e suficiente para abranger todas as espécies cabíveis no grande gênero que estamos estudando. [49]

Cretella Júnior divide a polícia administrativa em geral e específica. A polícia administrativa geral é aquela que está objetivando a consecução direta de certos fins preventivos. Esses fins não estariam ligados a nenhum outro serviço público. Dá como exemplo a polícia de jogos.

A polícia administrativa geral se biparte em polícia de segurança e polícia de costumes. A de segurança objetiva prevenir a criminalidade em relação à incolumidade pessoal, à propriedade, à tranqüilidade pública e social. Já a de costumes, abrangeria várias outras modalidades, tais como diversões e prostituição.

A polícia especial são aqueles que recaem em diversas outras áreas a depender do serviço público realizado em cada país. Dá como exemplo a dos cemitérios, a do trânsito, a ferroviária e a portuária.

Já para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, entre os vários setores da polícia administrativa como polícia de costumes, comunicação, sanitária, viação, polícia do comércio e da indústria, das profissões, ambiental, estrangeiros, edilícia, encontra-se a polícia administrativa de segurança pública. [50]

4.9 Polícia de segurança pública

Para Diogo De Figueiredo, as funções de segurança pública podem ocorrer no campo administrativo ou no campo judiciário. No administrativo, as funções de segurança pública se expressa na vigilância, dissuasão e constrangimento, enquanto no campo judiciário se exprime por meio de investigação de delitos, perseguição e captura de delinqüentes.

As funções de polícia de segurança pública são ordinariamente atribuídas a órgãos ou corporações policiais com competências constitucionalmente atribuíveis e de atuação na União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

As Guardas Municipais são órgãos vinculados ao Poder Executivo Municipal, com competência para a proteção dos bens, serviços e instalações do Município. Configura-se como corporação eminentemente policial com funções de segurança pública na esfera local.

No exercício de suas funções, essa corporação dispõe de poder de polícia de segurança no seu aspecto administrativo, agindo no sentido de prevenir violações ao patrimônio municipal e ao efetivo cumprimento dos serviços prestados por órgãos e agentes municipais. Caso presencie atos ilícitos, nesse sentido, os agentes devem agir repressivamente, ou seja, de forma imediata para prender o infrator e levá-lo à autoridade judiciária.

Nessa missão, os agentes atuam no sentido de inibir possíveis condutas delituosas, exercendo atividade de vigilância. Explica Moreira Neto que:

A vigilância pode ser feita através de registros prévios, como cadastros, inscrições, relatórios, e da presença ostensiva dissuasória, manifestada por meio de guardas, rondas ou forças de choque. O constrangimento de polícia só se pode aplicar quando caracterizada a prática de um delito, a iminência de sua ocorrência e a ruptura ou fundada ameaça de ruptura (risco) da ordem pública. [51]

Portanto, as Guardas Municipais fazem vigilância por meio da presença ostensiva dissuasória, por intermédio de seus agentes, realizando rondas a pé, com bicicletas e veículos automotores. Andam fardados e armados, com equipamentos que propiciem uma atividade eficiente.

Assevera Moreira Neto que “no plano municipal, as funções de segurança pública se restringem à atividade de vigilância, voltada à segurança patrimonial de bens, serviços e instalações dos Municípios que instituírem suas Guardas Municipais.” [52]

Porém, questão das mais complicadas de se discutir é a de saber se as Guardas Municipais exercem o seu poder de polícia apenas para a proteção do patrimônio municipal. Está essa instituição desobrigada de, no uso do seu poder de polícia de segurança pública, prestar a segurança dos servidores públicos municipais e dos munícipes?

O tema há muito vem sendo discutido na doutrina e não existe unanimidade na questão. Assim, se faz necessário desnudar o pensamento dos principais autores que se debruçaram sobre o assunto a fim de clarear o entendimento.

Para Diógenes Gasparini, as Guardas Municipais não detêm poder de polícia de segurança pública. No seu entender, os órgãos responsáveis pela segurança pública são os elencados taxativamente nos incisos do art. 144 da CFB/88, quando pondera que “as Guardas Municipais não foram arroladas entre os órgãos responsáveis pela segurança pública, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. [53]

No seu entender, a atuação das Guardas Municipais se dá de forma indireta, agindo preventivamente. Fundamenta sua análise na idéia de que a polícia ostensiva e de manutenção da ordem pública é de competência da Polícia Militar e que esses serviços não são de interesse local para que o Município possa atuar.[54]

Merece razão, Diógenes Gasparini, nesse tocante. De fato a polícia ostensiva e a de manutenção da ordem pública não são de competência das Guardas Municipais por serem matéria destinadas pela Constituição à Polícia Militar (art. 144, §5º, CFB/88). Porém, a visão do autor se mostra reducionista por colocar serviços de segurança pública apenas os prestados pelos órgãos dispostos nos incisos do art. 144 da CFB/88.

Ademais, a Constituição Federal de 1988 não trouxe como competência exclusiva das Polícias Militares a polícia preventiva, ou seja, aquela atuante para a prevenção dos crimes, de modo que não há, concretamente, vedação constitucional para que as Guardas Municipais possam atuar como polícia preventiva, voltada na prevenção de crimes contra os bens, serviços e instalações municipais. Nesse sentido, oportuna é a reflexão de Bismael B. Moraes:

Logo se vê que, caso haja interesse numa exegese jurídica que mais convenha à comunidade (destinatária efetiva do serviço público), as ruas, praças, estradas, os edifícios e estabelecimentos do Município podem ser objeto de proteção pelas Guardas Municipais. E, nesse mister, havendo risco para a segurança pública, periclitando a harmonia social ante possível infração penal, poderia o integrante da GM deixar de realizar ato de polícia preventiva e evitar o delito, em defesa da sociedade, ou deveria quedar-se inerte, como dizer “isso é tarefa da polícia ostensiva?”. [55]

Em outro trabalho, Diógenes Gasparini elenca inconveniências de ordem política e prática, econômica, policial e jurídica, para fundamentar que “aos Municípios não cabe cuidar da segurança pública de maneira direta, ou seja, praticando, polícia”. [56]

O argumento do autor utilizado para fundamentar a inconveniência de ordem política é o da impessoalidade de que deve ter o Estado nas suas atividades jurídicas, dentre elas a atividade de polícia.

Afirma que a maioria dos Municípios brasileiros são pequenas comunidades, por isso, devido à proximidade e os laços de convivência da população serem mais estreitos, poderiam inibir a impessoalidade da atividade policial, no sentido de que os agentes agiriam conforme seus contatos pessoais para proceder conforme interesses do particular em prejuízo do interesse público.[57]

Apesar de salutar a preocupação, o argumento não deve prosperar porque as mesmas injunções se dão nos Estados, de modo que se for para seguir esse raciocínio, também o poder de polícia não poderia ser utilizado pelos órgãos policiais estaduais, já que padecem, igualmente, das mesmas influências, notadamente, por interferências políticas.

A inconveniência de ordem econômica levantada por Diógenes Gasparini indica que os Municípios não teriam condições financeiras para custear todo o aparato de segurança que um órgão policial requer. Afirma que aos Municípios cabe atacar as causas da violência e não as suas conseqüências.[58]

De fato, os Municípios devem focar nas causas da violência, mas também devem atuar nas suas conseqüências, não podendo se furtar dessa responsabilidade. Não há vedação constitucional para tanto. Aliás, a interpretação mais adequada nesse sentido é a de que a segurança pública, com dever do Estado, deve ser exercida por todos os entes políticos, incluindo, por óbvio, o Município que o faz por meio de sua Guarda Municipal. Uma coisa não exclui a outra. Agir preventivamente no combate à violência, inclui, indiscutivelmente, atacar suas causas e, também, as conseqüências.

No aspecto policial, Diógenes Gasparini informa a tendência expansionista do crime, assim, os criminosos, detentores de recursos financeiros e materiais podem se mobilizar com maior facilidade, de modo que o crime será sempre intermunicipal. Que a municipalização da segurança pública seria um retrocesso nos esforços de combate ao crime.[59]

Já o aspecto de inconveniência jurídica levantado é o de que ordem pública não é de interesse local, porque destina a coibir a violação da ordem jurídica, a defender a incolumidade do Estado e dos indivíduos e a restaurar a normalidade de situações e comportamentos que se opõem a esses valores. Para Diógenes Gasparini quando a constituição fala que a segurança pública é direito e responsabilidade de todos não autoriza os Municípios a instituir órgão policial de segurança pública.[60]

Álvaro Lazzarini, que faz a divisão entre polícia administrativa, polícia judiciária e polícia de segurança, esta, destinada a prevenir a criminalidade, reconhece, timidamente, pois, somente por assemelhação, que as Guardas Municipais são órgãos de segurança pública porque integram a previsão constitucional do capítulo destinado à segurança pública, especificamente no art. 144, §8º da CFB/88. [61]

Citando José Afonso da Silva, informa Álvaro Lazzarini, que a boa doutrina tem entendido que a Carta Magna de 1988 não autorizou aos Municípios a criação de órgãos policiais de segurança. Ocorre que o autor em linhas atrás diz que as Guardas Municipais são órgãos policiais de segurança pública, no seu entender por assemelhação. Nesse particular, é importante atentar ao que ressalta o autor:

Temos salientado, em nossas preleções, que boa doutrina tem entendido, de modo uniforme, que a Constituição de 1988, apesar das investidas em contrário, não autoriza os Municípios a instituírem órgãos policiais de segurança, pois as Guardas Municipais só podem ser destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações. Isso equivale dizer que o Município não pode ter Guarda que substituía as atribuições da Polícia Militar, conforme afirma Toshio Mukai, entre outros. [62]

Na verdade, Álvaro Lazzarini deixa claro que as Guardas Municipais não podem exercer o papel das Polícias Militares, que no seu entender é quem detém o monopólio do poder de polícia de segurança pública destinada ao policiamento ostensivo e de preservação da ordem pública. Critica, assim, severamente as “incursões” de órgãos policiais em atividades de outros órgãos, dentre eles as Guardas Municipais.[63]

José Afonso da Silva, por sua vez, articula que: a) a palavra “Estado” disposto no caput do art. 144 da Constituição Federal se refere ao Estado soberano, como país, o que inclui, portanto, todos os entes da federação, inclusive os Municípios; b) que apesar disso, pelo fato de os Municípios não estarem dispostos nos incisos do caput do art. 144, o legislador constituinte não teria incluído dentre o rol de órgãos policiais as Guardas Municipais; c) que os dois aspectos da segurança pública: o de polícia ostensiva/preventiva e o de polícia judiciária não foram outorgados às Guardas Municipais, mas a outros órgãos; d) conclui que as Guardas Municipais, não exercem atividade policial, no sentido de polícia de segurança pública, mas exercem a polícia administrativa. [64]

Gilmar Ferreira Mendes, relator da ADI nº 5.156, em artigo recente, advoga a tese de que os Municípios, juntamente com os demais entes federados, são responsáveis pela segurança pública, detendo, cada um, atribuições próprias e conexas que devem ser exercidas com cooperação e de forma coordenada.

Assevera que “no caso dos Municípios, podemos citar, por exemplo, a possibilidade de atuação conjunta entre suas guardas municipais e as demais forças de segurança pública”. [65] Não adentra, porém, a fundo na questão.

Percebe-se que há por parte dos doutrinadores certa mistura terminológica e até mesmo um grau de dificuldade em enfrentar o tema. Não se sabe ao certo se por motivos de ordem política, ideológica, corporativista ou porque não se deu a real importância ao tema. Independentemente de qualquer coisa, a atuação das Guardas Municipais no cenário do combate à criminalidade é uma realidade inegável e inafastável.

4.9.1 Polícia ostensiva x polícia preventiva

Percebe-se, por parte da doutrina, certa confusão terminológica quando da abordagem dos conceitos de polícia ostensiva e polícia preventiva. A Constituição Federal de 1988 estabelece que cabe à Polícia Militar a polícia ostensiva, ou seja, aquela que está à mostra.

Não afirma o constituinte, como, concretamente, se dá o exercício da polícia ostensiva. Na doutrina de Álvaro Lazzarini, entende-se por “polícia ostensiva a instituição policial que tenha o seu agente identificado de plano, na sua autoridade pública, simbolizada na farda, equipamento, armamento ou viatura”. [66]

A Constituição Federal de 1988 não estabelece que a polícia preventiva seja de monopólio das Polícias Militares. Polícia preventiva é aquela instituição policial que atua no sentido de prevenir o cometimento de crimes.

A Polícia Militar, apesar de não ser classificada como polícia preventiva, de fato o é, porque atua na prevenção da criminalidade. Da mesma forma, nas Guardas Municipais, seus agentes atuam de forma preventiva a fim de evitar danos ao patrimônio público municipal, aos seus servidores e seus munícipes, assim, atuam, igualmente no combate a criminalidade.

Nesse diapasão, Bismael B. Moraes deixa claro que a Constituição Federal de 1988 não proíbe às Guardas Municipais o exercício da polícia preventiva.

Portanto, à polícia militar, pelo texto expresso da Constituição, cabe a polícia ostensiva (que deve estar à mostra), mas não a polícia preventiva (que deve prevenir os delitos). Qualquer jurista não há de confundir o significado do que seja “ostensivo” com o que seja “preventivo”. E não é questão de semântica, mas de interesse público ou coletivo: assim, um homem uniformizado numa esquina, ou vários deles em uma viatura, ou um banda de música formada por eles numa praça, dão a imagem do que seja ostensivo, pois todos podem vê-los; mas não estarão fazendo policiamento preventivo, pois essa tarefa requer preparo específico e execução correta, para evitar as infrações penais, e não correr atrás do fato consumado. [67]

Assim, o que há de diferente entre as duas instituições é o objeto de proteção, o espaço de abrangência da sua competência. A Polícia Militar é competente para policiar todo o território do Estado em que faça parte a fim de evitar qualquer ilícito penal.

Já as Guardas Municipais atuam na circunscrição do seu respectivo Município, com competência para policiar a fim de evitar qualquer ilícito tendente a gerar danos ao patrimônio público, aos servidores que estejam prestando os serviços públicos municipais, bem como aos munícipes que porventura possam ser, concretamente, alcançados pela proteção dos agentes municipais.

Vê-se, nesse sentido, que a Polícia Militar é polícia ostensiva e a Guarda Municipal é polícia preventiva. As duas realizam policiamento, ou seja, ato de policiar, de exercer o poder de polícia que lhe cabe constitucionalmente. Assim, as duas instituições exercem policiamento preventivo-ostensivo, terminologia mais apropriada, conforme Bismael B. Moraes, quando aduz:

E é razoável lembrar que, para a tranqüilidade pública, não basta que o policiamento seja, “ostensivo” (à mostra, pela farda), mas deve ser preventivo (no sentido de dar segurança e evitar os crimes). O correto é policiamento preventivo-ostensivo, ou seja: que evite os crimes e esteja à vista da população, constantemente. As palavras preventivo e ostensivo têm significados diferentes e, qualquer pessoa de conhecimento mediano sabe disso: a segunda pode existir sem a primeira; e, em matéria de segurança, ambas devem juntar-se. [68]

Quando se afirma que as Guardas Municipais não podem exercer a polícia ostensiva, como de fato não podem, visto que o constituinte deu essa atribuição à Polícia Militar, se quer estabelecer um limite ao exercício dessa instituição a fim de que suas operações não adentrem no combate genérico da criminalidade, de competência da força militar estadual.

Há, na verdade, uma divisão de atribuições entre os dois órgãos, mas que buscam o mesmo fim, qual seja, garantir a segurança pública, combatendo atos ilícitos que atentem contra os bens da vida tutelados pelo ordenamento jurídico.

O foco de atuação das Guardas Municipais é o de evitar crimes contra os bens, serviços, instalações municipais e, nesse mister, excepcionalmente, quando se depararem com possíveis atos criminosos contra os servidores públicos municipais no exercício de suas atividades e, contra a incolumidade dos munícipes e de seu patrimônio, devem agir imediatamente para evitar o ilícito e, caso já tenha sido ocorrido, quando da sua presença, devem agir repressivamente no sentido de prender o malfeitor e conduzi-lo à autoridade policial para que faça os procedimentos de praxe.

Pode-se entender se tratar de verdadeira cooperação no combate à criminalidade. Por óbvio, a competência para reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes, as ações de organizações criminosas, atentados contra o patrimônio das pessoas, crimes contra a vida e no geral atentados contra a ordem pública, é da Polícia Militar e não das Guardas Municipais.

Toda a estratégia organizacional e operacional das duas instituições é diferente. Ainda que tenham um objetivo comum, qual seja, repita-se, o combate a criminalidade por meio de policiamento preventivo-ostensivo.

Dessa forma, as Guardas Municipais devem se organizar institucional e operacionalmente para evitar crimes contra o patrimônio público municipal, aos servidores públicos municipal no exercício de suas funções e contra os munícipes quando podem ser protegidos pelas ações dos seus agentes.

Não podem, por outro lado, criar setores institucionais, por exemplo, responsáveis para combater as ações de facções criminosas que atuam com o tráfico ilícito de entorpecentes, roubo a bancos, e aos crimes em geral, já que são atividades que fogem à sua esfera de competência. Segue quadro esquemático para melhor compreensão do assunto.

EXERCÍCIO DA POLÍCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA PELAS GUARDAS MUNICIPAIS E POLÍCIAS MILITARES EM REGIME DE COOPERAÇÃO
INSTITUIÇÃO	LIMITE TERRITORIAL	COMPETÊNCIA DE ATUAÇÃO
GUARDAS MUNICIPAIS	Circunscrição do respectivo Município	Combate à criminalidade que atentem contra: a) os bens, serviços e instalações do Município; b) servidores públicos municipais no exercício se suas funções e; c) munícipes que no uso dos bens e serviços públicos possam ser alcançados pela atuação protetiva da instituição
POLÍCIAS MILITARES	Circunscrição do respectivo Estado-membro	Combate à criminalidade em geral, incluindo, na impossibilidade e na inexistência das Guardas Municipais, à proteção de competência deste órgão

Na verdade, não restam dúvidas de que as Guardas Municipais detêm poder de polícia de segurança pública, visto que a própria Constituição Federal lhe outorgou esse poder. Obviamente, o poder de polícia das Guardas Municipais não pode ser confundido com suas atribuições nem com as dos demais órgãos de segurança pública.

Assim, tanto a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares, Corpo de Bombeiros Militares e Guardas Municipais gozam do poder de polícia de segurança pública, cada um com atribuições específicas, ou seja, cada um com uma matéria específica, na qual incidirá o respectivo poder de policia.

O poder de polícia de segurança pública é exercido para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, conforme dicção do texto constitucional (art. 144, caput, CFB/88). Ou seja, o foco de atenção para o exercício do poder de polícia de segurança pública é a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Nesse tocante, é importante esclarecer que ordem pública, incolumidade das pessoas e incolumidade do patrimônio são conceitos jurídicos diversos, mas que se relacionam. O então Ministro Carlos Ayres Brito do Supremo Tribunal Federal, no seu voto como relator do HC nº 101.300/SP, deu seu entendimento sobre o assunto nos seguintes termos.

Sem maiores dificuldades, adianto que não procede a insurgência defensiva. É que o fundamento de garantia da ordem pública se me afigura apto para sustentar o decreto de prisão preventiva do paciente. Explico: segundo ressaltei em julgamentos anteriores, tenho buscado, a partir da Constituição Federal, um conceito seguro de ordem pública. Minha âncora, de longa data, tem sido o art. 144 da Constituição, e nem assim consigo sentir-me absolutamente tranqüilo quanto a uma tentativa de formulação conceitual da matéria. No mencionado art. 144, a Constituição diz:

[...]

Pois bem, o que se tem de mais claro nesse dispositivo constitucional é que segurança pública é atividade genuinamente estatal, voltada para a preservação destes valores ou bens jurídicos: ordem pública, a incolumidade das pessoas, a incolumidade do patrimônio (seja patrimônio público, seja de natureza privada). Mais: segurança pública de permeio com as instituições estatais dela encarregadas, tanto na esfera federal quanto na estadual e municipal [...].

Avanço no raciocínio para dizer que a expressão "ordem pública" , justamente, é a que me parece de mais difícil formulação conceitual. Como a Constituição fala de "preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio", fico a pensar que ordem pública é algo diferente da incolumidade do patrimônio, como é algo diferente da incolumidade das pessoas. É um teritum genus. Mas o máximo que consegui até agora foi este conceito negativo mesmo: "ordem pública" é bem jurídico distinto da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Agora passado algum tempo, já me arrimo a ajuizar que, enquanto a incolumidade das pessoas e do patrimônio alheio vai servir como a própria razão de ser da criminalização das condutas a ela contrárias, a ordem pública é algo também socialmente valioso - e por isso juridicamente protegido -, mas que não se confunde mesmo com tal incolumidade. mais que isso: cuida-se de bem jurídico a preservar por efeito, justamente, do modo personalizado ou das especialíssimas circunstâncias subjetivas em que se deu a concreta violação da integridade das pessoas e do patrimônio de outrem, como também da saúde pública. Pelo que ela, ordem pública, se revela como bem jurídico distinto daquela incolumidade em si, mas que pode resultar mais ou menos fragilizado pelo próprio modo ou em função das circunstâncias em que penalmente violada a esfera de integridade das pessoas ou do patrimônio de terceiros. Daí a sua categoria jurídico-positiva, não como descrição de delito ou cominação de pena, mas como pressuposto de prisão cautelar; ou seja, como imperiosa necessidade de acautelar o meio social contra fatores de perturbação que já se localizam na mencionada gravidade incomum na execução de certos crimes. Não da incomum gravidade desse ou daquele delito, entenda-se. Mas da incomum gravidade da protagonização em si do crime e de suas circunstâncias, levando à consistente ilação de que, solto, o agente reincidirá no delito, ou, então, atuará de modo a facilitar o respectivo acobertamento. Donde o prefalado vínculo operacional entre necessidade de preservação da ordem pública e acautelamento do meio social. Conceito de ordem pública que se desvincula do conceito de incolumidade das pessoas e do patrimônio alheio, mas que se enlaça umbilicalmente ao conceito de acautelamento do meio social.[69] (Grifos nosso).

Na União, a polícia de segurança pública é exercida pela Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal. Nos Estados, pela Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar, conforme estatui o art. 144 da Carta Magna.

A Polícia Federal atua com poder de polícia de segurança pública no plano judiciário, pois é competente para as apurações de infrações penais cometidas na esfera federal, além de outras competências dispostas no texto constitucional (art. 144, §1º).[70]

A Polícia Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal, cada uma com suas atribuições específicas, atuam com poder de polícia de segurança pública, com funções de preservação da ordem pública, atuando de forma preventiva e ostensiva, de acordo com o art. 144, §§2º e 3º, Constituição Federal de 1988.[71]

Na esfera estadual a Policia Civil atua com poder de polícia de segurança pública no plano judiciário, pois é competente para as apurações de infrações penais cometidas na esfera estadual (art. 144, §4º).[72] Já a Polícia Militar exerce sua atividade com o poder de polícia administrativa de segurança pública, com funções de polícia ostensiva e de preservação da ordem (art. 144, §5º).[73]

As Guardas Municipais exercem poder de polícia de segurança pública administrativa, com funções de polícia preventiva de proteção dos bens, serviços e instalações municipais (art. 144, §8º da CF/88). Vale dizer, combate a criminalidade que tem como foco atingir o patrimônio público municipal, bem como servidores e munícipes.

QUADRO ESQUEMÁTICO
PODER DE POLÍCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA	UNIÃO	ESTADOS E DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS	MUNICÍPIOS
	POLÍCIA FEDERAL	POLÍCIAS MILITARES	GUARDAS MUNICIPAIS
	POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL
		POLÍCIAS CIVIS
	POLÍCIA FERROVIÁRIA FEDERAL

4.10. A questão da polícia municipal

Sem dúvida, as Guardas Municipais são verdadeiras polícias municipais. Não são polícia apenas aqueles órgãos que foram indicados pelo texto constitucional como polícia. Polícia é todo órgão que exerce poder de polícia.

O que qualifica uma instituição como policial ou não, não é o seu nomen jures, mas a natureza da atividade por ela desenvolvida. Nesse sentido, Álvaro Lazzarini diz que “não é o rótulo do órgão policial que qualifica a atividade”. [74]

Ora, as Guardas Municipais exercem o poder de polícia de segurança pública no plano municipal, de modo que pode e deve ser classificada como polícia municipal. Não é pelo fato de não exercerem policiamento ostensivo e manutenção da ordem pública que não podem ser considerados como polícia.

O poder de polícia das Guardas municipais é exercido preventivamente a fim de proteger os bens, serviços e instalações municipais. Nesse mister, por óbvio, se vale de meios coercitivos para fazer cumprir a lei.

A ação de polícia pode recair não só sobre o patrimônio, mas também sobre o indivíduo. Manifesta-se através de atos administrativos dotados de autoexecutoriedade, ou seja, deve ser aplicado de imediato sem que o agente ou a instituição pública necessite anteriormente recorrer ao Judiciário.

As ações de proteção exercidas pelos agentes das Guardas Municipais incidem diretamente não só sobre o patrimônio, mas sobre indivíduos também. Ora, quem danifica o patrimônio público? Quem põe em risco a execução dos serviços municipais, senão os indivíduos delituosos?

Por outro lado, quem exerce o serviço público municipal é o servidor, pessoa humana que no desenvolvimento de sua atividade carece de proteção. É inconcebível que a Constituição Federal crie uma instituição policial para exercer a proteção de bens sem levar em conta o indivíduo. Seria uma afronta ao disposto no art. 1º, III da Carta Magna, pois nosso Estado tem como fundamento a dignidade da pessoa humana.

É inimaginável que um agente policial que tenha como missão proteger patrimônio não possa proteger as pessoas que se valem do seu uso e gozo. As coisas são e estão para as pessoas, de modo que não há comparação de valor entre coisas e pessoas.

Já em 1989 José Cretella Junior defendeu em parecer dirigido ao Conselho Nacional das Guardas Municipais, na ocasião do II Congresso Nacional de Guardas Municipais, realizado nos dias 29 e 30 de agosto de 1991, na cidade de Americana no Estado de São Paulo, que as Guardas Municipais devem atuar na proteção não só do patrimônio, mas também das pessoas, servidores e munícipes. Confira-se nas palavras do autor:

Esses bens, instalações e serviços, só podem estar em funcionamento, mediante ação continua dos funcionários públicos municipais. Se a Guarda Municipal protege “bens”, “serviços” e “instalações”, deverá proteger também os agentes públicos muniicpais. E também quem quer que se encontre no Município. Por outro lado, quem atentara contra bens, serviços, instalações e agentes? A resposta é simples: qualquer pessoa, que pretenda pertuba-los. Daí, conclui-se, de imediato, que a ação da Guarda Municipal pode e deve incidir sobre todo aquele que atente contra a ordem pública, procurando desestabilizar o bom funcionamento do serviço público municipal danificando bens e instalações. Seria censurável o integrante da Guarda Municipal e até o próprio municipal que não interviesse contra, por exemplo, a destruição de aparelhos telefônicos e de caixas do correio públicos, no âmbito municipal. De onde se conclui que era necessária e mesmo, indispensável, a inserção da regra jurídica constitucional, possibilitando a instituição das Guardas Municipais.

Há mais de mil anos, o Jurista Hermogeniano dizia que “todo direito é feito por causa do homem”. De nada adiantaria proteger “bens”, “instalações” e “serviços” se esses três aspectos a serem protegidos não se referissem a serviços do próprio Município. E a pessoa humana? Claro que os bens e as instalações podem ser danificadas por forças da natureza, mas o texto constitucional não se refere a essas causas de destruição. O legislador teve em mente proteger bens, instalações e serviços da ação deletéria do homem. Se, a Guarda Municipal vê um indivíduo , que pretende atentar contra o agente público, que tem, a seu cargo, bens, instalações e serviços, a Guarda Municipal, detentora de apreciável parcela do poder de polícia, pode e deve proteger o servidor público, impedindo toda ação do perturbador da ordem. Do mesmo, seria censurável a omissão da Guarda Municipal diante da ação do agente do crime. Assim, a Guarda Municipal protege o funcionário do Estado e o particular resguardando-os de qualquer ação criminosa. [75]

De fato, não se pode imaginar que um agente público municipal que é treinado para realizar serviço de proteção e que nessa missão é objeto de perigo, não só o patrimônio, mas, também, pessoas, não possa protegê-la devido a inexistência de dispositivo legal claro nesse sentido. Essa visão há muito foi superada. O Estado tem o dever-poder de garantir que seus cidadãos possam conviver em harmonia e em segurança.

Mostram-se indissociáveis pessoas e patrimônio, afinal, não há maior patrimônio que a vida e a integridade física dos seres humanos. A dignidade da pessoa humana é fundamento do Estado brasileiro, de modo que toda a atividade estatal está plenamente vinculada à sua garantia.

Finalmente, registre que é crescente o debate de municipalização da segurança pública, atribuindo competência as Municípios para atuarem no combate completo à criminalidade e não apenas nas atribuições atuais conferidas às Guardas Municipais aqui abordadas. Porém, como o tema foge ao proposto para esse trabalho não se falou a respeito para não se fazer uma mistura de assuntos e, assim, comprometer a intenção de dar objetividade científica ao estudo.

4.11 Controle dos atos praticados pelos guardas municipais

Diante das conclusões a que se chega, qual seja a de que as Guardas Municipais detém poder de polícia de segurança pública, dúvidas podem surgir acerca de como se fará o controle dos seus atos de polícia, notadamente, naqueles que possam no caso concreto gerar dúvidas sobre a competência de agir, se da Guarda Municipal ou das outras polícias.

Os atos administrativos, incluindo os atos de polícia, devem cumprir com os requisitos exigidos para sua validade, qual seja a competência, a forma, a finalidade, o motivo e o objeto, sem os quais, os atos serão eivados de vício de legalidade.

No aspecto competência, as atividades de polícia dos guardas municipais podem, no caso concreto, ser confundidas com as da Polícia Militar. Há de se reconhecer que poderá ser, em algumas ações, de difícil separação do que seja ato de polícia de competência de uma ou de outra instituição, porém, não se mostra impossível.

Deve-se observar: I) a atuação se deu na circunscrição do Município onde atua o órgão policial municipal? II) tem como objeto de proteção os bens, serviços, instalações do ente público municipal, bem como, os servidores públicos no exercício de suas funções e os munícipes no uso dos bens públicos municipais que, naquele momento, foram algo de proteção dos agentes municipais? Se a resposta for sim, então, o ato é válido, legal e não invadiu a competência das Polícias Militares.

Duvida maior pode surgir, quando os agentes públicos municipais, no exercício de suas funções e com a finalidade de proteger os bens de sua competência, acabe por se deparar por violações a bens jurídicos gerias que, em regra são de competência das Polícias Militares.

Supomos que um guarda municipal ao realizar rondas num parque público municipal, se depare com o exercício de tráfico de drogas, deve o agente municipal se abster de agir no intuito de evitar o ilícito? Entende-se que não, por óbvio. Nesse exemplo, a competência de agir seria da Polícia Militar, porém, como a finalidade das rondas ali perpetradas pelo agente era a de proteção ao patrimônio público municipal, não há que se falar em ato ilegal.

Nesses casos, se houver flagrante de ato ilícito, deve o agente proceder na apreensão e condução do infrator à presença da autoridade policial para que proceda nos procedimentos de sua competência, qual seja a de apuração da infração penal.

Por outro lado, se o agente público municipal, quando na mesma situação, estiver apenas com suspeita da ocorrência de tráfico naquela região, deverá comunicar à Polícia Militar para que cumpra com seu dever funcional de combate genérico à criminalidade.

Contudo, somente no caso concreto é que se saberá da violação de competência ou não dos atos de polícia exercidos pelos agentes da Guarda Municipal. Nessa análise, atentar-se-á se houve algum prejuízo dos direitos e garantias fundamentais, bem como aos princípios constitucionais que informam a atividade administrativa.

Além dos requisitos acima expostos, todo ato de polícia deve ser proporcional, ou seja, deve haver uma medida proporcional entre os meios e os fins da atividade administrativa. Caso contrário, incorrerá a autoridade que as praticar em abuso de autoridade, podendo ser responsabilizado.

Todo agente público, quando no exercício do poder de polícia, deve respeitar os princípios que norteiam a atividade administrativa, dispostos no art. 37, caput, do texto constitucional. Devem respeitar o princípio da legalidade, de modo que suas ações não podem se dá sem disciplinamento legal anterior que o autorize. Os atos administrativos devem, ainda, serem pautados pelos princípios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A Administração Pública como anteriormente aventado, existe para realizar e promover os direitos fundamentais estatuídos pela Constituição seja eles individuais ou coletivos. Nesse sentido, todo ato administrativo deve respeitar os direitos fundamentais. O ato de polícia, jamais, terá legitimidade se violar esses direitos. Nesse sentido, ensina Juarez Freitas:

No Estado Democrático, a prática do poder vincula e responsabiliza, eis que os direitos fundamentais não se afiguram singelas ou estritas expressões de contrapartida dos direitos atribuídos ao Poder Público: configuram autênticos direitos legitimadores, por assim dizer, do Estado. Por isso, , nas relações de Direito Administrativo, os direitos fundamentais devem ser precipuamente promovidos e preservados com a seriedade. Quer dizer, sacrifícios razoáveis, por boas razões, mostram-se até admissíveis, contanto que não resultem do arbítrio (por ação ou omissão), supostamente “legalizado” pela ordem vigente. Dessa maneira, desde que afetados os direitos fundamentais, por atos omissivos e comissivos, cogente a pronta compensação e a imediata cessação da prática nociva ou ameaçadora.[76]

Com efeito, os atos praticados pelas Guardas Municipais recém controle tanto interno como externo. No controle interno, os atos de polícia perpetrados pelos seus agentes podem ser apurados e corrigidos pelo próprio poder disciplinar e hierárquico que dispõe a Administração Pública.

Dessa forma, dispõe o art. 13, I da Lei nº 13.022/2014 que o controle interno será exercido por corregedoria, naquelas instituições com efetivo superior a 50 (cinquenta) servidores da guarda e em todas as que utilizam arma de fogo, para apurar as infrações disciplinares atribuídas aos integrantes de seu quadro.

O art. 13, II da mesma lei, estatui que o controle externo, exercido por ouvidoria, independente em relação à direção da respectiva guarda, qualquer que seja o número de servidores da guarda municipal, para receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e denúncias acerca da conduta de seus dirigentes e integrantes e das atividades do órgão, propor soluções, oferecer recomendações e informar os resultados aos interessados, garantindo-lhes orientação, informação e resposta.

De acordo com o art. 129, VII da Constituição Federal, o Ministério Público tem com uma de suas funções, exercer o controle externo da atividade policial. As atividades das Guardas Municipais são eminentemente policiais, de modo que seus atos podem ser controlados ainda pela fiscalização externa do parque.

Os atos de polícia, assim como qualquer ato praticado pela Administração Pública podem ser controlados pelo Poder Judiciário, quando violadores da Constituição e das leis em geral, afinal, nenhuma lesão ou ameaça de lesão a direito será afastado da apreciação do Judiciário.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A segurança pública sempre foi assunto de muita discussão devido a sua complexidade e dificuldade de se dar um salto de qualidade no que se refere ao combate à criminalidade. Na ponta do estão órgãos policiais incumbidos da missão, às vezes, hercúlea de enfrentar o problema com grandes dificuldades de ordem estrutural.

No Brasil, a responsabilidade da segurança pública é dever do Estado, compreendido como estado soberano, portanto incluindo todos os entes federativos, União, Estados, DF e Municípios. É, ainda, direito e responsabilidade de todos. Isso significa que não só o Estado deve atuar no sentido de promovê-la, mas a sociedade em geral.

Nos moldes constitucionais, a segurança pública é exercida de forma descentralizada, ou seja, todos os entes federativos ficaram com parcela de competência a fim de garantir esse direito à população. No âmbito municipal, tal parcela ficou a cargo das Guardas Municipais, que há anos vêm desenvolvendo um papel importante no combate à criminalidade e na promoção do direito à segurança.

As Guardas Civis, conhecidas à época, foram incorporadas aos quadros das Polícias Militares no período da ditadura militar, assim, as atividades de policiamento preventivo ficaram a cargo, privativamente, das Polícias Militares, não cabendo aos Municípios instituir órgãos para atuar na área.

O quadro muda com o advento da Constituição cidadã de 1988, que, mesmo com as interferências corporativas, trouxe as Guardas Municipais com competência para proteção dos bens, serviços e instalações do Município. Trata-se de competência material exclusiva destinada ao Município.

O cerne da questão está na discussão que se trava no sentido dos questionamentos sobre a atuação desses profissionais no seu exercício do poder de polícia. Questiona-se se as Guardas Municipais detém poder de polícia.

A dúvida é pertinente porque no seu cerne, a real discussão está no sentido de saber se no exercício do poder de polícia os guardas municiais não estariam invadindo a competência das Polícias Militares no combate à criminalidade.

Para se chegar a uma conclusão sobre o assunto, foi necessária uma análise mais criteriosa dos dispositivos constitucionais e legais que regem as Guardas Municipais. Assim, viu-se que são órgãos de segurança pública e que detém competência constitucional para realizar proteção dos bens, serviços e instalações no âmbito Municipal.

Os bens referidos são os bens públicos, de uso comum do povo, especiais e os dominicais. Os serviços, todos aqueles que sejam de competência municipal e as instalações onde funcionam os órgãos e entidades sob domínio do Município.

A Lei nº 13.022/2014 disciplinou o art. 144, §8º da Constituição e estatuiu normas gerais para todas as Guardas Municipais do Brasil, ficando a cargo de cada Município seu disciplinamento em âmbito local atendendo os parâmetros estabelecidos pela lei supracitada. A constitucionalidade da referida lei já está sendo questionado no Supremo Tribunal Federal, porém, até o presente momento está em vigor em todo o país.

Esse disciplinamento geral é importante para que não se tenha instituições policiais tão díspares em cada Município, deixando a população em completa confusão, sem saber ao certo qual a natureza institucional desses órgãos.

As Guardas Municipais, por óbvio, têm poder de polícia, porque toda a Administração Pública possui esta prerrogativa a fim de exercer suas atividades, sem a qual não seria possível. Nesse sentido, o poder de polícia nada mais é do que uma atividade desenvolvida pelo Estado por intermédio dos seus órgãos e agentes, que limita direito e liberdade dos indivíduos em prol do interesse público.

Dentro de uma divisão clássica do poder de polícia, as Guardas Municipais gozam do poder de polícia administrativa no campo da segurança pública. Ou seja, atuam preventivamente no combate à criminalidade voltada a violar os bens, serviços e instalações do Município, incluindo, por óbvio, os servidores públicos no exercício de suas funções e os munícipes que no momento de utilização dos bens públicos possam ser albergados pela ação protetiva dos agentes municipais.

Não obstante o entendimento da doutrina majoritária que entende que as Guardas Municipais não fazem parte do rol das instituições policiais que são responsáveis pela segurança pública, de fato, essa corporação é o órgão municipal responsável pela segurança pública no âmbito local.

Entende-se, portanto, que as Guardas Municipais exercem o policiamento preventivo municipal com foco a coibir infrações penais contra seu objeto de proteção acima exposto, ficando todo o resto a cargo das Polícias Militares. O trabalho dessas instituições é complementar e não conflitantes como alguns deixam a entender.

Não há vedação constitucional para as Guardas Municipais façam policiamento preventivo, afinal, o texto constitucional garante como competência das Polícias Militares a polícia ostensiva e não preventiva.

Dessa forma, cabe às Guardas Municipais no uso do seu poder de polícia de segurança pública a proteção dos bens, serviços e instalações municipais, significando o combate à criminalidade na sua localidade que atentem contra o patrimônio municipal e contra os servidores públicos e os munícipes que fazem uso dos bens públicos.

Os atos administrativos exercidos pelos agentes públicos da Guarda Municipal recebem o mesmo controle dos demais atos dos demais órgãos policiais. Assim, o controle interno se dá por intermédio do poder disciplinar e hierárquico do Município. As corregedorias são órgãos importantes que cumprem essa missão de controle.

O controle externo é feito pelas ouvidorias que são órgãos independentes da Guarda Municipal e tem competência para receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e denúncias acerca da conduta de seus dirigentes e integrantes e das atividades do órgão, propor soluções, oferecer recomendações e informar os resultados.

O Ministério Público tem como uma de suas funções o controle externo da atividade policial. Desse modo, poderá exercer o controle externo das atividades exercidas pela Guarda Municipal que são eminentemente policiais. Ademais, o Poder Judiciário, por óbvio, podem exercer o controle dos atos que se revestirem de ilegalidade e inconstitucionalidade.

Por fim, a segurança pública deve ser exercida de forma cooperativa. Só com a união das forças policiais de todos os entes estatais é que de fato poderá haver algum avanço nesse campo. O exercício do poder de polícia só terá legitimidade se observar os princípios constitucionais que informam a atuação do Estado brasileiro, notadamente, no que se refere à garantia e promoção dos direitos fundamentais individuais e sociais propugnados pela Carta Magna de 1988.

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APÊNDICE

APÊNDICE A

QUADRO ESQUEMÁTICO DA POLÍCIA ADMINISTRATIVA[77]
POLÍCIA ADMINISTRATIVA	POLÍCIA ADMINISTRATIVA (Genérica)	PREVENTIVA
		REPRESSIVA
	POLÍCIA ADMINISTRATIVA DE SEGURANÇA (Específica)	SEGURANÇA EXTERNA	PREVENTIVA Políticas de defesa externa: diplomacia
			REPRESSIVA Atividades operativas de defesa externa – Forças Armadas
		SEGURANÇA INTERNA	PREVENTIVA Estado de defesa; Estado de sítio e Intervenção federal (arts. 34, III; 49, IV; 90, I; 136; 137; 142, CF) Segurança Pública (art. 144, CF) e Forças Armadas de forma excepcional
			REPRESSIVA Segurança Pública (art. 144, CF) e Forças Armadas de forma excepcional

APÊNDICE B

QUADRO ESQUEMÁTICO DAS POLÍCIAS BRASILEIRAS[78]

POLÍCIAS BRASILEIRAS		NATUREZA
POLÍCIAS BRASILEIRAS		CIVIL	MILITAR
ESFERA	FEDERAL	POLÍCIA FEDERAL	-
		POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL	-
		POLÍCIA FERROVIÁRIA FEDERAL	-
	ESTADUAL	POLÍCIA CIVL	POLÍCIA MILITAR
	MUNICIPAL	GUARDA MUNICIPAL	-

APÊNDICE C

Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos

LEI Nº 13.022, DE 8 DE AGOSTO DE 2014.

Dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais.

A PRESIDENTA DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1^o Esta Lei institui normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8^o do art. 144 da Constituição Federal.

Art. 2^o Incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.

CAPÍTULO II

DOS PRINCÍPIOS

Art. 3^o São princípios mínimos de atuação das guardas municipais:

I - proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;

II - preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;

III - patrulhamento preventivo;

IV - compromisso com a evolução social da comunidade; e

V - uso progressivo da força.

CAPÍTULO III

DAS COMPETÉNCIAS

Art. 4^o É competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município.

Parágrafo único. Os bens mencionados no caput abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominiais.

Art. 5^o São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:

I - zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município;

II - prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais;

III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais;

IV - colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social;

V - colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;

VI - exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei n^o 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal;

VII - proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas;

VIII - cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades;

IX - interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades;

X - estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas;

XI - articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município;

XII - integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal;

XIII - garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;

XIV - encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário;

XV - contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;

XVI - desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal;

XVII - auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignatários; e

XVIII - atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.

Parágrafo único. No exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento.

CAPÍTULO IV

DA CRIAÇÃO

Art. 6^o O Município pode criar, por lei, sua guarda municipal.

Parágrafo único. A guarda municipal é subordinada ao chefe do Poder Executivo municipal.

Art. 7^o As guardas municipais não poderão ter efetivo superior a:

I - 0,4% (quatro décimos por cento) da população, em Municípios com até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;

II - 0,3% (três décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 50.000 (cinquenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, desde que o efetivo não seja inferior ao disposto no inciso I;

III - 0,2% (dois décimos por cento) da população, em Municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, desde que o efetivo não seja inferior ao disposto no inciso II.

Parágrafo único. Se houver redução da população referida em censo ou estimativa oficial da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), é garantida a preservação do efetivo existente, o qual deverá ser ajustado à variação populacional, nos termos de lei municipal.

Art. 8^o Municípios limítrofes podem, mediante consórcio público, utilizar, reciprocamente, os serviços da guarda municipal de maneira compartilhada.

Art. 9^o A guarda municipal é formada por servidores públicos integrantes de carreira única e plano de cargos e salários, conforme disposto em lei municipal.

CAPÍTULO V

DAS EXIGÊNCIAS PARA INVESTIDURA

Art. 10. São requisitos básicos para investidura em cargo público na guarda municipal:

I - nacionalidade brasileira;

II - gozo dos direitos políticos;

III - quitação com as obrigações militares e eleitorais;

IV - nível médio completo de escolaridade;

V - idade mínima de 18 (dezoito) anos;

VI - aptidão física, mental e psicológica; e

VII - idoneidade moral comprovada por investigação social e certidões expedidas perante o Poder Judiciário estadual, federal e distrital.

Parágrafo único. Outros requisitos poderão ser estabelecidos em lei municipal.

CAPÍTULO VI

DA CAPACITAÇÃO

Art. 11. O exercício das atribuições dos cargos da guarda municipal requer capacitação específica, com matriz curricular compatível com suas atividades.

Parágrafo único. Para fins do disposto no caput, poderá ser adaptada a matriz curricular nacional para formação em segurança pública, elaborada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) do Ministério da Justiça.

Art. 12. É facultada ao Município a criação de órgão de formação, treinamento e aperfeiçoamento dos integrantes da guarda municipal, tendo como princípios norteadores os mencionados no art. 3^o.

§ 1^o Os Municípios poderão firmar convênios ou consorciar-se, visando ao atendimento do disposto no caput deste artigo.

§ 2^o O Estado poderá, mediante convênio com os Municípios interessados, manter órgão de formação e aperfeiçoamento centralizado, em cujo conselho gestor seja assegurada a participação dos Municípios conveniados.

§ 3^o O órgão referido no § 2^o não pode ser o mesmo destinado a formação, treinamento ou aperfeiçoamento de forças militares.

CAPÍTULO VII

DO CONTROLE

Art. 13. O funcionamento das guardas municipais será acompanhado por órgãos próprios, permanentes, autônomos e com atribuições de fiscalização, investigação e auditoria, mediante:

I - controle interno, exercido por corregedoria, naquelas com efetivo superior a 50 (cinquenta) servidores da guarda e em todas as que utilizam arma de fogo, para apurar as infrações disciplinares atribuídas aos integrantes de seu quadro; e

II - controle externo, exercido por ouvidoria, independente em relação à direção da respectiva guarda, qualquer que seja o número de servidores da guarda municipal, para receber, examinar e encaminhar reclamações, sugestões, elogios e denúncias acerca da conduta de seus dirigentes e integrantes e das atividades do órgão, propor soluções, oferecer recomendações e informar os resultados aos interessados, garantindo-lhes orientação, informação e resposta.

§ 1^o O Poder Executivo municipal poderá criar órgão colegiado para exercer o controle social das atividades de segurança do Município, analisar a alocação e aplicação dos recursos públicos e monitorar os objetivos e metas da política municipal de segurança e, posteriormente, a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos.

§ 2^o Os corregedores e ouvidores terão mandato cuja perda será decidida pela maioria absoluta da Câmara Municipal, fundada em razão relevante e específica prevista em lei municipal.

Art. 14. Para efeito do disposto no inciso I do caput do art. 13, a guarda municipal terá código de conduta próprio, conforme dispuser lei municipal.

Parágrafo único. As guardas municipais não podem ficar sujeitas a regulamentos disciplinares de natureza militar.

CAPÍTULO VIII

DAS PRERROGATIVAS

Art. 15. Os cargos em comissão das guardas municipais deverão ser providos por membros efetivos do quadro de carreira do órgão ou entidade.

§ 1^o Nos primeiros 4 (quatro) anos de funcionamento, a guarda municipal poderá ser dirigida por profissional estranho a seus quadros, preferencialmente com experiência ou formação na área de segurança ou defesa social, atendido o disposto no caput.

§ 2^o Para ocupação dos cargos em todos os níveis da carreira da guarda municipal, deverá ser observado o percentual mínimo para o sexo feminino, definido em lei municipal.

§ 3^o Deverá ser garantida a progressão funcional da carreira em todos os níveis.

Art. 16. Aos guardas municipais é autorizado o porte de arma de fogo, conforme previsto em lei.

Parágrafo único. Suspende-se o direito ao porte de arma de fogo em razão de restrição médica, decisão judicial ou justificativa da adoção da medida pelo respectivo dirigente.

Art. 17. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) destinará linha telefônica de número 153 e faixa exclusiva de frequência de rádio aos Municípios que possuam guarda municipal.

Art. 18. É assegurado ao guarda municipal o recolhimento à cela, isoladamente dos demais presos, quando sujeito à prisão antes de condenação definitiva.

CAPÍTULO IX

DAS VEDAÇÕES

Art. 19. A estrutura hierárquica da guarda municipal não pode utilizar denominação idêntica à das forças militares, quanto aos postos e graduações, títulos, uniformes, distintivos e condecorações.

CAPÍTULO X

DA REPRESENTATIVIDADE

Art. 20. É reconhecida a representatividade das guardas municipais no Conselho Nacional de Segurança Pública, no Conselho Nacional das Guardas Municipais e, no interesse dos Municípios, no Conselho Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Segurança Pública.

CAPÍTULO XI

DISPOSIÇÕES DIVERSAS E TRANSITÓRIAS

Art. 21. As guardas municipais utilizarão uniforme e equipamentos padronizados, preferencialmente, na cor azul-marinho.

Art. 22. Aplica-se esta Lei a todas as guardas municipais existentes na data de sua publicação, a cujas disposições devem adaptar-se no prazo de 2 (dois) anos.

Parágrafo único. É assegurada a utilização de outras denominações consagradas pelo uso, como guarda civil, guarda civil municipal, guarda metropolitana e guarda civil metropolitana.

Art. 23. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 8 de agosto de 2014; 193^o da Independência e 126^o da República.

DILMA ROUSSEFF
José Eduardo Cardozo
Miriam Belchior
Gilberto Magalhães Occhi

Este texto não substitui o publicado no DOU de 11.8.2014 - Edição extra

APÊNDICE D

CURSO DE DIREITO

GLAUTON ROGIS SILVA NUNES

ANÁLISE CRÍTICA DO PODER DE POLÍCIA DAS GUARDAS MUNICIPAIS, NOTADAMENTE APÓS A EDIÇÃO DA LEI Nº 13.022/14, QUE DISPÕE SOBRE O ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS

Fortaleza

2016

GLAUTON ROGIS SILVA NUNES

ANÁLISE CRÍTICA DO PODER DE POLÍCIA DAS GUARDAS MUNICIPAIS, NOTADAMENTE APÓS A EDIÇÃO DA LEI Nº 13.022/14, QUE DISPÕE SOBRE O ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS

Projeto de Monografia apresentado ao Curso de Direito do Centro Universitário Unichristus como requisito parcial necessário para a aprovação na disciplina de projeto do trabalho de conclusão de curso de graduação em Direito.

Professor orientador: Jânio Pereira da Cunha

Fortaleza

2016

SUMÁRIO

1 TEMA ............................................................................................................. 04

2 DELIMITAÇÃO DO TEMA ........................................................................ 04

3 PROBLEMATIZAÇÃO .................................................................................04

4 JUSTIFICATIVA ........................................................................................... 06

5 OBJETIVOS .................................................................................................... 07

5.1 Objetivo Geral .................................................................................................07

5.2 Objetivos Específicos ......................................................................................07

6 METODOLOGIA ........................................................................................... 07

7 REFERENCIAL TEÓRICO ......................................................................... 09

8 CRONOGRAMA ............................................................................................15

REFERENCIAS .................................................................................................16

1) TEMA: DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PENAL

2) DELIMITAÇÃO DO TEMA:ANÁLISE CRÍTICA DO PAPEL DAS GUARDAS MUNICIPAIS, NOTADAMENTE APÓS A EDIÇÃO DA LEI Nº 13.022/14, QUE DISPÕE SOBRE O ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS

3) PROBLEMATIZAÇÃO

O tema abordado trata de uma análise crítica sobre a Lei nº 13.022/2014, que dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, também conhecidos como Guardas Civis, Guarda Civil Municipal, Guarda Civil Metropolitana ou simplesmente, Guarda Metropolitana, trazendo normas gerais de sua atuação.

A previsão constitucional das Guardas Municipais, encontra-se topograficamente no Título V, Capítulo III, da Carta Magna, que trata da segurança pública, especificamente em seu § 8º, que assim dispõe: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinados à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”.

No entanto, desde a promulgação da novel Carta da República, que inaugurou uma nova ordem constitucional, muito se tem discutido acerca da atuação desses profissionais, pois o dispositivo supracitado não deixava claro suas atribuições específicas, de modo que cada município ao criarem suas guardas municipais lhes davam atribuições que por muito extrapolam a sua competência, adentrando em seara de outros órgãos responsáveis pela segurança pública.

Para alguns, a guarda municipal passou a ser órgão responsável direto pela segurança pública, assim como a polícia federal, polícia civil e polícia militar, devendo atuar dentro da circunscrição do território do município e que suas ações não conflitassem com as desses órgãos. Outros entendiam que seu papel era somente o de realizar a proteção dos bens, serviços e instalações do município, por meio de ações preventivas, não lhes cabendo atuar na esfera policial.

Objetivando disciplinar o assunto, o Congresso Nacional promulgou a Lei nº 13.022/2014, publicada no DOU (Diário Oficial da União) no dia 11/08/2014, foi publicado no DOU (Diário Oficial da União).

A referida lei, dispõe do Estatuto Geral das Guardas Municipais, instituindo normas gerais, trazendo princípios mínimos de atuação, disciplinando competências gerais e específicas, tratando do modo de criação, exigências para investidura no cargo, prerrogativas dentre outras questões.

Ocorre que a lei já sofre questionamentos acerca de sua constitucionalidade. A FENEME – Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais, ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5156. Sustentam, preliminarmente, a inconstitucionalidade formal da lei, por incompetência da União para legislar sobre guardas municipais, pois são órgãos facultativos a serem criados ou não pelos municípios, segundo seu interesse local. Alega, a inconstitucionalidade material de dispositivos, por violarem o art. 144, caput, e, §§ 5º e 8º, da Constituição Federal de 1988, ao transformar guardas municipais em polícias e bombeiros municipais, por atribuir-lhes competências que extrapolam a mera proteção dos próprios municipais.

No debate internacional, ganha força a ideia de municipalização da segurança pública, isto porque muitos entendem que é no âmbito do município que de fato as coisas acontecem. Desse modo, as guardas municipais teriam um papel predominante nesse contexto, aja vista ter sido criada para atuação na circunscrição do município.

Questiona-se se diante da atual estrutura constitucional, as guardas municipais devem mesmo atuar na área da segurança pública, exercendo poder de polícia, portanto arma de fogo, agindo de forma preventiva e ostensiva na proteção dos bens, serviços e instalações do município, abrangendo aí a vida das pessoas, indaga-se se agindo assim não estariam ferindo competência específica dos demais órgãos da segurança pública.

A dúvida que se tem sobre a atuação das guardas municipais é salutar, visto que no rol do artigo 144 da Constituição da República, que trata da segurança pública, será exercida através da polícia federal, policia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares, deixando de lado desse rol as guardas municipais.

Para cada órgão citado no artigo, o constituinte trouxe especificações acerca de sua atuação. Quanto aos guardas municipais, que só foi tratado no § 8º do art. 144, o legislador constitucional não trouxe maiores explicações acerca de sua atuação, o que deu margem a diversas interpretações do dispositivo.

Diante dessa omissão, há guardas municipais que atuam, por exemplo, como verdadeiras polícias, atuando de forma ostensiva na proteção da vida, no combate ao tráfico de drogas, na garantia da ordem pública, procedendo nos procedimentos de busca e apreensão de criminosos, enfim, exercendo efetivamente atividade tipicamente policial.

É certo que diante dos índices alarmantes de violência em que estamos vivendo, a população clama por mais segurança, obviamente que não exercendo reflexões mais acuradas sobre o problema da segurança pública, apoiam a atuação das guardas municipais na defesa da ordem pública, atuando como se polícias fossem, haja vista ser dever do Estado garantir a segurança pública, e por ser órgão do Estado, nada mais adequado do que atuarem nesse sentido.

Mas será mesmo que as guardas municipais atuando como policiais contribuirá para a redução da violência? Será que o legislador constitucional lhe garantiu atribuições diversas das atribuídas aos órgãos que compõem a segurança pública? Enfim, questões a serem discutidas no presente trabalho.

Mediante estudo aprofundado desta instituição que foi facultada aos municípios sua criação, procuraremos verificar se de fato sua competência abrangem aquelas destinadas aos órgãos incumbidos pela segurança pública, notadamente as destinadas à polícia militar.

Analisaremos criticamente o texto da Lei nº 13.022/014, verificando suas principais contribuições para a regulamentação das guardas municipais no Brasil. Discutiremos sobre a (In) constitucionalidade da referida lei, se de fato ela viola artigos da Carta Magna, se inova em matéria que não deveria ou, ao contrário, se está perfeitamente de acordo com o texto constitucional, que sua criação foi bem vinda e que põe fim a uma discussão que dura mais de duas décadas e que merecia ser disciplinado.

A problematização da questão aqui levantada paira sobre a seguinte pergunta: A Lei Federal Nº 13.022/2014, que instituiu o Estatuto Geral das Guardas Municipais, trouxe avanço ou retrocesso na discussão da atuação desses profissionais que tem previsão constitucional para a proteção dos bens, serviços e instalações do município?

Ou seja, buscar-se-á verificar os dispositivos da referida lei a fim de encontrarmos os pontos que verdadeiramente contribuirão para o debate, e os que, ao contrário, trouxeram mais nuvem negra no assunto, contribuindo pouco ou nada contribuindo para o avanço da matéria no cenário da segurança pública no país.

4) JUSTIFICATIVA

O presente trabalho busca analisar de forma crítica a instituição guarda municipal, órgão de natureza civil, incumbida de realizar a proteção de bens, serviços e instalações no âmbito municipal.

Há uma importância muito categórica nesse estudo, visto que desde o advento da nova ordem constitucional inaugurada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, não se sabe ao certo como esses profissionais devem atuar.

Diante dessa confusão ou mesmo dessa omissão constitucional de disciplinar suas ações muitos municípios criaram suas corporações atribuindo-lhes competências que conflitam com a de outros órgãos inseridos no contexto da segurança pública.

Outra indagação que se tem, é a de saber se as guardas municipais fazem parte do rol de instituições encarregadas da segurança pública no nosso país, pois, topograficamente, essa instituição está dentro do capítulo intitulado “da segurança pública”, tendo sua previsão no § 8º do art. 144 da Carta Republicana.

A importância social que este trabalho carrega é justamente o fato de que no Brasil temos 5.570 municípios, ou seja, em tese todos esses municípios poderiam criar guardas municipais, digamos em tese, porque, obviamente, demanda recursos para se instituir e manter uma instituição dessa envergadura, e, sabemos que a grande parte dos municípios brasileiros carecem de recursos para tanto.

Deixar claro o papel desses profissionais é na verdade trazer luzes não só para o gestores municipais, mas para todo a sociedade, visto não saber realmente a sua finalidade. Trará maior segurança jurídica para todos, pois esclarecerá, exatamente, qual sua função e sua competência.

Do ponto de vista acadêmico, a importância do estudo consiste em abordar tema pouco discutido na academia, visto que há, inclusive, por parte da comunidade acadêmica um certo fetiche em discutir temas modais e não assuntos de grande importância social.

Conhecer exatamente qual o seu papel na sociedade, dá maior segurança aos profissionais que fazem parte das guardas municipais. Saber, exatamente, qual sua competência, suas funções, suas atribuições, faz com que o agente público não cometa abusos, não usurpe competência de outras instituições e não fique meio que perdido quando estiver trabalhando.

O presente estudo traz em si um importância pessoal bem clara, visto que fazemos parte da Guarda Municipal do Município de Fortaleza. Sabemos exatamente as nuances do assunto, sua importância para seus profissionais, para a sociedade e para as demais instituições inseridas no contexto da segurança pública.

5) OBJETIVOS

5.1- Objetivo Geral

Fazer uma análise crítica da Lei Federal Nº 13.022/2014, que instituiu o Estatuto Geral das Guardas Municipais, verificando os dispositivos que eventualmente vieram contribuir para o avanço do disciplinamento da atuação desses profissionais e, àqueles que, ao contrário, trouxeram mais dúvidas e polêmicas sobre o assunto.

5.2- Objetivos Específicos

Analisar as normas que regem a atuação das guardas municipais;

Verificar se as guardas municipais estão inseridas no contexto da segurança pública;

Buscar identificar as incompreensões que cercam o exercício das funções atribuídas a esses profissionais;

Estudar criticamente os dispositivos da Lei Nº 13.022/14 e,

Descobrir se a referida lei trouxe avanços e/ou retrocesso ao debate sobre a atuação dos guardas municipais.

6) METODOLOGIA

Cabe-nos agora explanar a metodologia a ser utilizada nessa pesquisa, a fim de deixar claro para o leitor o caminho utilizado para chegarmos a uma conclusão do assunto.

Utilizar-se-á do método dedutivo, pois partir-se-á de argumentos gerais para argumentos particulares. Com base no que dispõe o § 8º do art. 144 da CRFB/88, que trouxe a previsão constitucional das guardas municipais, ou seja, norma geral, analisar-se-á sua competência, estrutura, função, finalidade, bem como os dispositivos da Lei Federal Nº 13.022/14.

Para tanto, far-se-á pesquisa de cunho qualitativa, visto que não se fará medição de dados, mas, antes, procurar-se-á identificar a natureza dos dispositivos legais analisados, objetivando dar uma interpretação plausível que atenda à real intenção do legislador constituinte ao facultar aos municípios a criação de suas guardas municipais.

Dar-se-á abordagem exploratória ao estudo, visto que buscar-se-á explorar a fundo toda a legislação que trata das guardas municipais, a fim de identificar seu real enquadramento no mundo jurídico, as dúvidas que permeiam sobre a atuação desses profissionais, as polêmicas etc.

Já quanto a técnica de pesquisa utilizada, adotar-se-á pela pesquisa bibliográfica. Far-se-á análise do que os doutrinadores falam sobre essa instituição, como tratam do disciplinamento de suas atuações. Apesar de se utilizar da análise documental de leis e de decisões jurisprudenciais, o que predominará no estudo é a pesquisa em livros e artigos científicos que versem sobre o assunto, de modo que se consiga a abordar o assunto da maneira mais abrangente e aprofundada possível.

7) REFERANCIAL TEÓRICO

As guardas municipais gozam de previsão constitucional, especificamente, no art. 144, §8 da Constituição Federal de 1988, que assim dispões, In verbis:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

(...)

§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Como o texto expõe, às guardas municipais coube a proteção de bens, serviços e instalações do município.

Ocorre que muito se discute sobre a abrangência dessa proteção, se dentro do conceito de bens estariam a vida das pessoas, o que fundamentaria a atuação desses profissionais na área específica da segurança pública.

Aliás, estaria as guardas municipais inseridas na responsabilidade de garantir a segurança pública no âmbito municipal? Para que se possa responder a indagação, se faz necessário saber o conceito de segurança pública.

Dentro de uma acepção jurídicasegurança “significa garantia, estabilidade, firmeza”^{^[79]}. Para José Afonso da Silva^{^[80]}, “segurança pública é a manutenção da ordem pública interna”, esclarecendo o assunto nos seguintes termos:

A segurança pública consiste numa situação de preservação ou restabelecimento dessa convivência social que permite que todos gozem de seus direitos e exerçam suas atividades sem perturbação de outrem, salvo nos limites de gozo e reinvindicação de seus próprios direitos e defesa de seus legítimos interesses. Na sua dinâmica, é uma atividade de vigilância, preservação e repressão de condutas delituosas.

Nesse sentir, observa-se que as guardas municipais não estariam no contexto de segurança pública, visto que o constituinte lhes reservou competência somente para a proteção dos bens, serviços e instalações do município.

Para muitos doutrinadores as guardas municipais não estariam inseridas no contexto da segurança pública, não na responsabilidade específica de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, pois entendem que o constituinte deixou claro os órgãos que exerceriam tais atribuições, quais sejam a polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícia civil, polícia militar e corpo de bombeiros militar, conforme se verifica no dispositivo transcrito acima.

Ao tratar da competência das guardas municipais, o ilustre doutrinador José Afonso da Silva^{^[81]}, assim esclarece:

Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança e menos ainda de polícia judiciária.

Nesse sentido, não estaria as guardas municipais inseridas no contexto de segurança pública por clara opção do legislador constituinte, visto que tal função foi destinada aos demais órgãos, competência que recai à União e aos Estados e não aos Municípios.

Após a promulgação da Carta Política de 1988, os municípios passaram a criar suas guardas municipais, a fim de atender o comando constitucional.

Ocorre que por falta de disciplinamento geral acerca da matéria, muitos fizeram de suas instituições verdadeiras polícias municipais, atuando de forma preventiva e ostensiva no combate ao crime organizado, realizando rondas noturnas e diurnas, fazendo abordagens a suspeitos etc.

Diante da necessidade de maiores esclarecimentos sobre os limites de atuação desses profissionais o Congresso Nacional promulgou a Lei Ordinária Nº 13.022/2014, publicado no DOU (Diário Oficial da União) no dia 11/08/2014, que dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, instituindo normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8º do art. 144 da Constituição Federal.

A referida lei traz os princípios mínimos de atuação desses profissionais, sua competência, dividida em geral e específica, o modo de criação, das exigências para a investidura no cargo, o programa de capacitação para os profissionais, do controle do órgão, das prerrogativas e outros.

Ocorre que após a entrada em vigor na lei a FENEME (Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais, ajuizou ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade, sustentado que os dispositivos da lei fere o texto constitucional, por invasão na competência da polícia militar e do corpo de bombeiros. A ação de número 5156 tramita no Supremo Tribunal Federal sob o rito abreviado previsto no art. 12 da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999.

Caberá ao plenário da Corte Suprema decidir acerca da (In) constitucionalidade da referida lei, saber se há algum vício de iniciativa, visto que a lei foi disciplinada pela União, se há algum vício material, visto que há dispositivos que põe em dúvida a competência da guarda municipal.

Adentrando ao texto específico da Lei nº 13.022/2014, analisar-se-á os princípios mínimos instituídos para esses profissionais. A lei dispõe no seguinte teor:

Art. 3^o - São princípios mínimos de atuação das guardas municipais:

I - proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;

II - preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;

III - patrulhamento preventivo;

IV - compromisso com a evolução social da comunidade; e

V - uso progressivo da força.

Seria o princípio de proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades pública, mera redundância, visto que tal dever cabe não só a todo órgão estatal, mas a todo cidadão?

E quanto ao princípio da preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas, não estaria o legislador dando uma clara indicação de que às guardas municipais cabem atuar na proteção de pessoas, fugindo aí do que lhes atribui a Constituição Federal, a de proteção do bens, serviços e instalações do município?

Já quanto a competência a lei traz como competência geral, exatamente o que dispõe o § 8º da Constituição Federal. De acordo com o art. 4º da Lei nº 13.022/2014, “É competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município”.

Ainda, de acordo com o parágrafo único do mesmo artigo, “os bens mencionados abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominiais”.

Na lista de competência específicas da referida lei, destaca-se as seguintes:

Art. 5^o - São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:

(...)

III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais;

IV - colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social;

V - colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas;

(...)

XI - articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município;

XII - integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal;

XIII - garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;

XIV - encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário;

XV - contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte;

XVII - auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários; e

(...)

Os dispositivos supramencionados são os que mais geram dúvidas, visto que aparentam conflitar ou ao menos adentar em competências dos demais órgão que integram a segurança pública.

A exemplo, o art. 5º, XVI da Lei, diz que é competência específica das guardas municipais desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal.

Entendendo que às guardas municipais compete a proteção de bens, serviços e instalações do Município, a adoção de ações de prevenção primária à violência se encontra abrangidas por essa competência, ou, ao revés, está desvirtuando sua atribuição precípua? Essas são algumas das questões que se buscará discutir no presente trabalho.

Afinal, qual a importância de se disciplinar a atuação das guardas municipais? Será que se faz necessário um disciplinamento geral para todos as guardas municipais de todo o país, cabendo aos municípios apenas a criação e o disciplinamento específico que se adequem à realidade local e que esteja em sintonia com esse disciplinamento geral?

O que se percebe, diante mão, é que a lei está em vigor, que já há diversas discussões sobre sua (In) constitucionalidade, finalidade e oportunidade.

Não obstante os diversos questionamentos sobre a lei, sabe-se que as guardas municipais tem um papel relevante, pois cabe a essa instituição a proteção dos bens, serviços e instalações do Município, bens esse que são de titularidade de toda a sociedade e que precisa de proteção, pois caso haja prejuízos, a conta sairá do bolso de todos, o que de fato não se deve admitir, visto que o contribuinte já é exageradamente onerado.

8) CRONOGRAMA

Atividade

Jan.

Fev.

Mar.

Abr.

Mai.

Jun.

Jul.

Agos.

Set.

Out.

Nov.

Dez.

Levantamento bibliográfico, leitura e fichamento

Redação do 1º capítulo

Redação 2º capítulo

Redação do 3º capítulo

Redação da introdução e conclusão

Revisão da redação

Entrega e defesa da monografia

REFERÊNCIAS

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2011.

GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico. São Paulo: Rideel, 2011.

MEZZAROBA, Orides; MONTEIRO, Cláudia Servilha. Manual de Metodologia da Pesquisa no Direito. São Paulo: Saraiva, 2009.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 1999.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2005.

TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2011.

[1] Tramita no Supremo Tribunal Federal a ADI nº 5.156, protocolada no dia 20/08/2014 pela FENEME – Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais. A ação está sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes. O tema será tratado posteriormente, em tópico específico.

[2] MORAES, Bismael B. Há impedimento constitucional de polícia preventiva para as guardas municipais? Revista dos tribunais, São Paulo, ano 84 – maio de 1995 – vol. 715, p. 413.

[3] Já estão participando do processo na condição de amicus curiae o Sindicato dos Trabalhadores em Atividade de Trânsito, Policiamento e Fiscalização de Trânsito das Empresas e Autarquias do Distrito Federal - SINDETRAN/DF ; Confederação dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais – CSPM; Associação Fundo de Auxílio Mútuo dos Militares do Estado de São Paulo – AFAM; Partido Verde – PV; Instituto de Defesa dos Servidores Públicos Civis e Militares do Estado do Pará – INDESPCMEPA; Sindicato dos Funcionários dos Departamento de Trânsito do Estado do Rio de Janeiro – SINDETRAN/RJ; Associação Nacional das Entidades Representativas dos Militares Estaduais e Corpo de Bombeiros Militares do Brasil – ANERMB; Sindicato dos Agentes de Segurança Patrimonial Municipais, dos Agentes Comunitários e Segurança Municipais se Segurança Municipais e dos Guardas Municipais do Estado do Espírito Santo – SINDAGENTE/ES; Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Municipal – CUT; Sindicato dos Trabalhadores no Sistema de Operação, Sinalização, Fiscalização, Manutenção e Planejamento Viário e Urbano do Estado de São Paulo; Confederação Nacional dos Municípios – CNM; Associação Brasileira dos Guardas Municipais; Sindicato dos Guardas Civis Metropolitanos de São Paulo; Associação dos Guardas Municipais de Sorocaba; Sindicato dos Guardas Municipais do Estado do Maranhão – SIGMEMA; Sindicato de Guardas Municipais do Estado do Rio Grande do Norte; Sindicato dos Servidores Públicos e dos Trabalhadores nas Entidades Paraestatais do Município de Petrópolis – SISEP e Sindicato dos Servidores Públicos do Município do Rio de Janeiro – SISEP-RIO.

[4] SOARES, Luiz Eduardo. PEC – 51: revolução na arquitetura institucional da segurança pública. Boletim IBCCRIM. São Paulo: Instituto Brasileiro de Ciências Criminais, 11/2013. p. 03 a 05. Português. v. 21. fas. 252.

[5]IPEA. Atlas da Violência 2016. Nota Técnica nº 17 de março de 2016. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/160405_nt_17_atlas_da_violencia_2016_finalizado.pdf>. Acesso em: 30 set. 2016.

[6] IPEA. Atlas da Violência 2016. Nota Técnica nº 17 de março de 2016. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/160405_nt_17_atlas_da_violencia_2016_finalizado.pdf>. Acesso em: 30 set. 2016.

[7] BRASIL. Portaria Interministerial nº 4.226 de 31 de dezembro de 2010. Estabelece diretrizes sobre o uso da força pelos agentes de segurança pública. Ministério da Justiça. Disponível em:< http://download.rj.gov.br/documentos/10112/1188889/DLFE-54510.pdf/portaria4226usodaforca.pdf>. Acesso em: 30 dez. 2010.

[8] ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Assembleia Geral, sessão plenária nº 106. Código de Conduta para os Funcionários Responsáveis pela Aplicação da Lei. Câmara Legislativa Federal. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/931761.pdf>. Acesso em: 05 nov. 2016.

[9] TRAJANOWICK, Roberta; BUCQUEROUX, Bonnétia. Policiamento Comunitário: como começar. In: BOHN, Maurício Futryk. Policiamento Comunitário: a transição da polícia tradicional para a polícia cidadã. Disponível em: <http://ebooks.pucrs.br/edipucrs/anais/cienciascriminais/IV/54.pdf>. Acesso em: 05 nov. 2016. (E-book)

[10] ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. Congresso nº 8. Prevenção do Crime e o Tratamento dos Delinquentes. Ministério Público Federal. Disponível em: <http://pfdc.pgr.mpf.mp.br/atuacao-e-conteudos-de-apoio/legislacao/segurancapublica/principios_basicos_arma_fogo_funcionarios_1990.pdf>. Acesso em: 05 nov. 2016.

[11] SILVA, José Afonso da. Os municípios e a segurança pública. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael Araripe (Coord.) Gestão Pública e Direito Municipal: Tendências e Desafios. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 415.

[12] STF, RE 658670/MG, Redator do acórdão Ministro Luís Roberto Barroso, plenário. julgado em 06.08.2015, DJU 30.09.2015, p. 1. Disponível em < http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=658570&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M>. Acesso em 24 out. 2016.

[13] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 29.

[14] MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de, 1689-1755. Do espírito das leis; tradução Roberto Leal Ferreira. São Paulo: Martin Claret, 2010, (coleção a obra prima de cada autor, texto integral), p. 168-169.

[15] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 35-36.

[16] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 36.

[17] CASIMIRO, Lígia Maria Mello de. Novas perspectivas para o direito administrativo: a função administrativa dialogando com a juridicidade e os direitos fundamentais sociais. A & C: Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, v. 7, n. 30, out. 2007. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/30386>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[18] Como adverte KARL LOEWENSTEIN, o que correntemente se designa como “separação de poderes estatais” é, na realidade, distribuição de determinadas funções a diferentes órgãos do Estado. A utilização de “poderes”, embora profundamente enraizada, deve ser entendida de maneira meramente figurativa. Teoria de La Constitución, p. 55. TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 1196.

[19] TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 1200-1206.

[20] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 685-687.

[21] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 30 ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 112.

[22] LASSALLE, Ferdinand, 1825-1864. O que é uma constituição?; tradução Gabriela Edel Mei. São Paulo: Pilares, 2005, p. 93.

[23] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 236.

[24] BARROSO, Luis Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito (O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 240, p. 1-42, jan. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/43618>. Acesso em: 06 dez. 2016.

[25] BARROSO, Luis Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito (O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 240, p. 1-42, jan. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/43618>. Acesso em: 06 dez. 2016.

[26] BARROSO, Luis Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito (O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 240, p. 1-42, jan. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/43618>. Acesso em: 06 dez. 2016.

[27] CASIMIRO, Lígia Maria Mello de. Novas perspectivas para o direito administrativo: a função administrativa dialogando com a juridicidade e os direitos fundamentais sociais. A & C: Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, v. 7, n. 30, out. 2007. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/30386>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[28] CASIMIRO, Lígia Maria Mello de. Novas perspectivas para o direito administrativo: a função administrativa dialogando com a juridicidade e os direitos fundamentais sociais. A & C: Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, v. 7, n. 30, out. 2007. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/30386>. Acesso em: 05 dez. 2016.

[29] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 122.

[30] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 122.

[31] TÁCITO, Caio. O poder de polícia e seus limites. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 27, p. 1-11, jan. 1952. ISSN 2238-5177. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/12238/11154>. Acesso em: 12 out. 2016.

[32] Ricardo Marcondes explica que a teoria da regulação que nasce com o propósito de reformular a teoria do poder de polícia, parte de uma ideologia neoliberal e que segundo essa concepção “o Estado não deve atuar diretamente na ordem social, deve limitar-se a regular, vale dizer, a controlar a atividade privada, deve empreender uma contínua e permanente disciplina da conduta dos particulares. Aniquila-se o Estado prestador de serviços.” MARTINS, Ricardo Marcondes. Poder de polícia. In: PIRES, Luis Manuel Fonseca; ZOCKUN, Maurício (Coord.). Intervenções do Estado. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 71.

[33] MARTINS, Ricardo Marcondes. Poder de polícia. In: PIRES, Luis Manuel Fonseca; ZOCKUN, Maurício (Coord.). Intervenções do Estado. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 83.

[34] MARTINS, Ricardo Marcondes. Poder de polícia. In: PIRES, Luis Manuel Fonseca; ZOCKUN, Maurício (Coord.). Intervenções do Estado. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 95.

[35] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 686.

[36] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 840.

[37] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 840.

[38] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016, p. 79.

[39] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p.127.

[40] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016, p. 93.

[41] TÁCITO, Caio. O poder de polícia e seus limites. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 27, p. 1-11, jan. 1952. ISSN 2238-5177. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/12238/11154>. Acesso em: 12 Out. 2016.

[42] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2016, p.95.

[43] CRETELLA JÚNIOR, José. Polícia e poder de polícia. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 162, p. 10-34, jan. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/44771>. Acesso em: 12 Out. 2016.

[44] MORAES, Bismael B. Há impedimento constitucional de polícia preventiva para as guardas municipais? Revista dos tribunais, São Paulo, ano 84 – maio de 1995 – vol. 715, p. 414.

[45] CRETELLA JÚNIOR, José. Polícia e poder de polícia. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 162, p. 10-34, jan. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/44771>. Acesso em: 12 Out. 2016.

[46] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 853.

[47] MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. rev., atual. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 853.

[48] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 126.

[49] CRETELLA JÚNIOR, José. Polícia e poder de polícia. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 162, p. 10-34, jan. 2015. ISSN 2238-5177. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/44771>. Acesso em: 12 Out. 2016.

[50] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 15. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 464.

[51] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 15. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 464.

[52] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 15. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 465.

[53] GASPARINI, Diogenes. As Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988. Revista de informação legislativa, v. 29, n. 113, p. 229-242, jan./mar. 1992 | A força policial, n. 11, p. 11-27, jul./set. 1996. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/175918>. Acesso em: 08 abr. 2016.

[54] GASPARINI, Diogenes. As Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988. Revista de informação legislativa, v. 29, n. 113, p. 229-242, jan./mar. 1992 | A força policial, n. 11, p. 11-27, jul./set. 1996. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/175918>. Acesso em: 08 abr. 2016.

[55] MORAES, Bismael B. Há impedimento constitucional de polícia preventiva para as guardas municipais? Revista dos tribunais, São Paulo, ano 84 – maio de 1995 – vol. 715, p. 413.

[56] GASPARINI, Diógenes. Responsabilidade do Poder Público Municipal na Segurança Pública em Face da Revisão da Constituição Federal. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 30, n. 117, p. 57-66, jan/mar. 1993.

[57] GASPARINI, Diógenes. Responsabilidade do Poder Público Municipal na Segurança Pública em Face da Revisão da Constituição Federal. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 30, n. 117, p. 57-66, jan/mar. 1993.

[58] GASPARINI, Diógenes. Responsabilidade do Poder Público Municipal na Segurança Pública em Face da Revisão da Constituição Federal. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 30, n. 117, p. 57-66, jan/mar. 1993.

[59] GASPARINI, Diógenes. Responsabilidade do Poder Público Municipal na Segurança Pública em Face da Revisão da Constituição Federal. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 30, n. 117, p. 57-66, jan/mar. 1993.

[60] GASPARINI, Diógenes. Responsabilidade do Poder Público Municipal na Segurança Pública em Face da Revisão da Constituição Federal. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 30, n. 117, p. 57-66, jan/mar. 1993.

[61] LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 58.

[62] LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 63-64.

[63] LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 63-64.

[64] SILVA, José Afonso da. Segurança pública municipal. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael Araripe (Coord.). Gestão Pública e Direito Municipal: tendências e desafios. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 413-414.

[65] MENDES, Gilmar Ferreira. O Município na Constituição Federal Brasileira. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael Araripe (Coord.). Gestão Pública e Direito Municipal: tendências e desafios. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 413-414.

[66] LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 73.

[67] MORAES, Bismael B. Há impedimento constitucional de polícia preventiva para as guardas municipais? Revista dos tribunais, São Paulo, ano 84 – maio de 1995 – vol. 715, p. 412-413.

[68] MORAES, Bismael B. As guardas municipais e a segurança pública. Revista dos tribunais. Ano 95 – dezembro de 2006- vol. 854, p. 413.

[69] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, HC 101300, Rel MinistroAyres Brito, 2. T., julgado em 05.10.2010, DJE de 18.11.2010, p. 34-36. Disponível em <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=616782>. Acesso em: 27 nov. 2016.

[70] Art. 144, § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.

[71] Art. 144, § 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.

[72] Art. 144, § 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

[73] Art. 144, § 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.

[74] LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 54.

[75] CRETELLA JÚNIOR, José. Parecer sobre as guardas municipais, na constituição federal de 1988. Associação dos Guardas Municipais do Estado de São Paulo. São Paulo, 17 abr. 1989. Disponível em: <http://www.guardasmunicipaisbrasil.com.br/20100801/gcm.php?parte=2&origem=menu&codigo=18&categoria=Pareceres>. Acesso em: 02 nov. 2016.

[76] FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 4. ed. refund. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 186-187.

[77] MOREIA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev., ref. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 456-467.

[78] O presente quadro é uma adaptação. ROCHA, Claudionor. Nota Técnica de abril de 2016. Considerações sobre a criação de novos órgãos policiais. Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/areas daconle/tema21/2009_1726.pdf>. Acesso em: 07 nov. 2016.

[79] GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico. São Paulo: Rideel, 2011, p. 532.

[80]SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2005, p.778.

[81]SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 781-782.

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